BR — Byretterne
BS-45904/2023-NAE
OL-2026-BYR-00083
.ddb-conv-doc { text-align: left; background-color: gray; color: #000000; line-height: 1; margin: 0; padding: 0; text-decoration-skip: none; text-decoration-skip-ink: none; } .ddb-conv-doc .page { background-color: white; position: relative; z-index: 0; margin: auto auto; } .ddb-conv-doc P { margin: 0; } .ddb-conv-doc UL { margin: 0; list-style: none; } .ddb-conv-doc UL LI { line-height: 1.15; } .ddb-conv-doc SUP { vertical-align: baseline; position: relative; top: -0.4em; font-size: 0.7em; line-height: 0; } .ddb-conv-doc .ddb-segment { position: relative; } .ddb-conv-doc .ddb-segment .ddb-absolute { position: absolute; z-index: 3; } .ddb-conv-doc .text, .ddb-conv-doc div.ddb-block, .ddb-conv-doc div.ddb-block-nb { position: relative; z-index: 3; opacity: inherit; text-align: left; margin-right: 180.4px; line-height: 1.15; } .ddb-conv-doc div.ddb-block-nb { white-space: nowrap; } .ddb-conv-doc .ddb-table { white-space: nowrap; width: 1024.0px; } .ddb-conv-doc .ddb-table .table-span { vertical-align: top; word-wrap: break-word; display: inline-block; } .ddb-conv-doc .ddb-table * { white-space: normal; } .ddb-conv-doc .vector, .ddb-conv-doc .image, .ddb-conv-doc .annotation, .ddb-conv-doc .annotation2, .ddb-conv-doc .control { position: absolute; line-height: 0; } .ddb-conv-doc .vector { z-index: 1; } .ddb-conv-doc .image { z-index: 2; } .ddb-conv-doc .annotation { z-index: 5; } .ddb-conv-doc .annotation2 { z-index: 7; } .ddb-conv-doc .control { z-index: 10; } .ddb-conv-doc .dummyimg { vertical-align: top; border: none; line-height: 0; } .marking .identification { border-bottom: 2px solid #000; } .additional-marking-parts { display: none } .hidden { display: none }
Retten i Næstved
DOM
afsagt den 20. maj 2026
Sag BS-45904/2023-NAE
Sagsøger 1 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 2 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 3 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 4 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 5 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 6 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
2
Sagsøger 7 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 8 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 9 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 10 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 11 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 12 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 13 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 14 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 15 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
3
og
Sagsøger 16 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 17 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 18 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 19 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 20 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 21 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 22 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 23 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 24 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
4
og
Sagsøger 25 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 26 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 27 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 28 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 29 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 30 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 31 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 32 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 33
5
(beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 34 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 35 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 36 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 37 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 38 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 39 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 40 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 41 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
6
Sagsøger 42 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 43 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 44 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 45 (beskikket advokat Mads Krøger Pramming)
mod
Søfartsstyrelsen (advokat Rune Derno og advokat Jakob Kamby)
og
sag BS-43176/2024-NAE
Sagsøger 46 (advokat Mads Krøger Pramming)
og
Sagsøger 47 (advokat Mads Krøger Pramming)
mod
Søfartsstyrelsen (advokat Rune Derno og advokat Jakob Kamby)
Denne afgørelse er truffet af Dommer 1, Dommer 2 og Dommer 3.
7
Sagens baggrund og parternes påstande Natten til den 7. april 1990 udbrød der brand på bil- og passagerskibet Scandi-navian Star på ruten fra Oslo til Frederikshavn, og 159 personer omkom ved branden. Sagen drejer sig om, hvorvidt sagsøgernes, 29 af de overlevende per-soner og 18 familiemedlemmer til omkomne, menneskerettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er blevet krænket i forbindelse med branden og de danske myndigheders senere undersøgelser af brandulyk-ken.
Det er sagsøgernes opfattelse, at deres menneskerettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 2, 6 og 13 blev krænket som følge af, at sagsøgte, Søfartsstyrelsen, ikke foretog havnestatskontrol på Scandinavian Star, og/eller en manglende effektiv offentlig undersøgelse af år-sagen til branden.
Retten har modtaget sag BS-45904/2023-NAE den 15. september 2023 og sag BS-43176/2024-NAE den 30. august 2024. Sagerne er sambehandlet.
Sagsøgerne i begge sager har nedlagt følgende påstande:
Principalt: Søfartsstyrelsen skal til hver af sagsøgerne betale 450.000 kr. med tillæg af rente fra sagernes anlæg, subsidiært tilkendelse af et mindre beløb efter rettens skøn.
Subsidiært: Søfartsstyrelsen skal anerkende ”at have krænket sagsøgernes menneske-rettigheder efter den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 2, 6 og 13, på baggrund af manglende udført havnestatskontrol på færgen Scandinavian Star og på baggrund af, at det har taget Søfartsstyrelsen 32 år at foranstalte en uafhængig undersøgelse af sagen og fastlægge et ansvar ”.
Søfartsstyrelsen har i begge sager nedlagt påstand om frifindelse over for sagsøgernes principale påstand, og principalt afvisning, subsidiært frifindelse over for sagsøgernes subsidiære påstand.
Sagsøgerne i sag BS-45904/2023-NAE har fri proces.
Oplysningerne i sagen Skibet Scandinavian Star blev den 1. april 1990 sat i drift på ruten Frederiks-havn-Oslo. Skibet sejlede under Bahamas flag. Skibet ankom til Frederikshavn fredag, den 30. marts 1990, kl. 14.45, hvor det lå, indtil det søndag, den 1. april 1990, kl. 23.05, sejlede første tur til Oslo, og at skibet sejlede otte ture på ruten frem til turen den 6. april 1990 fra Oslo til Frederikshavn og indtil da var i
8
Frederikshavn tirsdag, den 3. april, kl. 7.50 til 20.10, torsdag, den 5. april, kl. 6.55 til 9.08, og fredag, den 6. april, kl. 7.50 til 10.03. Søfartsstyrelsen foretog ikke havnestatskontrol i perioden.
Den 6. april 1990 afsejlede skibet fra Oslo med kurs mod Frederikshavn med 99 besætningsmedlemmer og 383 passagerer ombord. Af de 29 sagsøgere, som var ombord på Scandinavian Star ved branden og overlevede, mistede fire et eller flere familiemedlemmer, og de 18 sagsøgere, som ikke var ombord, mistede et eller flere familiemedlemmer.
Sagsøgerne efter branden fik tilbud om erstatning på minimum 20.000 i hen-hold til et forlig med rederiets ansvarsforsikringsselskab Skuld.
Undersøgelser af forholdene omkring branden og Søfartsstyrelsens rolle før og efter branden Der blev i perioden efter branden og frem til og efter sagsøgernes søgsmål mod Søfartsstyrelsen foretaget politimæssig efterforskning og flere undersøgelser af forholdene omkring branden og Søfartsstyrelsens rolle før og efter branden.
I umiddelbar forlængelse af branden blev der således iværksat en fælles nordisk politimæssig efterforskning mellem Norge, Sverige og Danmark med henblik på blandt andet at udfinde mulige gerningsmænd til branden. I henhold til afta-len blev efterforskningen opdelt mellem landene således, at de norske myndig-heder efterforskede selve branden og dens umiddelbare årsag; de svenske myn-digheder efterforskede brandslukningen og de tekniske forhold på skibet, og de danske myndigheder efterforskede skibets ejer- og forsikringsforhold og sødyg-tighed i overensstemmelse med den søretlige lovgivning.
Den 11. april 1990 blev der indledt vidneafhøringer under et søforhør i Sø- og Handelsretten i København, som blev afsluttet i november 1990.
Efter aftale mellem Sverige, Danmark og Norge blev der den 20. april 1990 i Norge nedsat et ”utvalg for å granske forholdene omkring passasjerfergen Scandinavian Stars brannhaveri 7. april 1990” (i det følgende Granskningsud-valget). Granskningsudvalget afg av i januar 1991 en rapport ”Scandinavian Star” -ulykken, 7. april 1990” (i det følgende Granskningsrapporten).
I januar 1991 udgav Røde Kors en rapport om brand-ulykken og følgerne for de overlevende og efterladte. Rapporten indeholdt blandt andet interviews med syv personer om spørgsmålene, hvilken hjælp de fik, og hvad der havde været brug for.
Den politimæssige efterforskning førte blandt andet til, at Politimesteren på Frederiksberg den 10. februar 1992 – efter Søfartsstyrelsens udtalelse af 5. april
9
1991 – rejste tiltale mod kaptajnen på Scandinavian Star, reder og rederidirektø-ren som direkte ansvarlige for sikkerheden ombord på Scandinavian Star, og de tiltalte blev ved Højesterets dom af 22. november 1993 i sag II 51/1993 (U.1994.62H) dømt; kaptajnen efter lov om skibes sikkerhed § 24 ved fra den 1. til den 7. april 1990 at have ført skibet uden at have sørget for, at skibet var i sik-kerhedsmæssig forsvarlig stand, og rederen og rederidirektøren efter samme lovs § 23 ved fra den 1. til den 7. april 1990 at have ladet kaptajnen føre skibet uden at give kaptajnen mulighed for at opfylde de forpligtelser, der påhvilede ham.
De blev hver straffet med hæfte i 6 måneder, der var den maksimale straf på gerningstidspunktet, og rederen og rederidirektøren blev tillige frakendt ret-ten indtil videre til at udøve rederivirksomhed og erhvervsmæssigt at dispo-nere over skibe i øvrigt eller medvirke hertil under nogen som helst form.
Årsagen til branden er ikke blevet opklaret.
” Stortingets granskingskommisjon for brannenpå Scandinavian Star” afgav den 1. juni 2017 en rapport til Stortinget om vurdering af ”de offentlige myn-digheters oppfølging av saken” . Kommissionen undersøgte blandt andet poli-tiet og anklagemyndighedens håndtering af sagen.
Den 21. december 2020 meddelte Erhvervsministeriet, at ministeriet ville under-søge, om Scandinavian Star skulle have været synet af de danske myndigheder efter de dagældende regler, inden skibet sejlede fra Frederikshavn i april 1990, og at ministeriet derfor havde bestilt professor i jura, dr.jur.
Person 1 til at lave en ekstern juridisk undersøgelse af regler og praksis i 1990 for syn af uden-landske passagerskibe som Scandinavian Star. Sammen med lektor, ph.d. Person 2 Person 2 udarbejdede professor Person 1 en rapport ”Undersøgelse af Sø- fartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star” (i det følgende 2022-rapporten), der blev offentliggjort den 5. september 2022.
Ved kommissorium af 12. maj 2021 ”for en uafhængig task force om reder-, ejer- og forsikringsforholdene vedrørende Scandinavian Star” iværksatte den davæ- rende regering og en række af Folketingets partier en uvildig undersøgelse af reder-, ejer- og forsikringsforholdene vedrørende Scandinavian Star og nedsat en særskilt enhed ”Scandinavian Star Taskforce” (i det følgende Taskforcen) til opgaven.
Den 1. september 2023 blev Taskforcens kommissorium udvidet til– udover at omfatte en brandteknisk undersøgelse af et hydraulikolierør på skibet – også at omfatte en undersøgelse af forhold vedrørende Søfartsstyrelsens rolle i sagen om Scandinavian Star. Taskforcen ved professor og jurist Vidne 1 af-gav en redegørelse den 13. september 2024 (i det følgende Taskforce-redegørel-sen).
Nærmere om Granskningsrapporten
10
Granskningsudvalget bestod af medlemmerne højesteretsdommer Person 3, Norge, som formand, professor Person 4, Norge, overskibsinspektør Person 5, Danmark, generaldirektør Person 6, Sverige, divisionschef Person 7, Danmark, og professor Person 8, Norge.
Med-lemmerne havde ifølge Granskningsrapporten en fri og uafhængig stilling uden rapporteringspligt til eller instruktion fra de lande, som havde foreslået dem som medlemmer af udvalget. Det fremgår af Granskningsrapporten, at ud-valgsmedlem Person 5 var chef for Søfartsstyrelsens Opkla-rings- og Kontrolenhed og indtil den 1. januar 1990 havde haft ansvaret for hav-nestatskontrollen i Danmark.
Han deltog af den grund ikke i udvalgets behand-ling af havnestatskontrollen og udvalgets anbefaling, som knyttede sig til dette punkt i rapporten.
Granskningsudvalgets kommissorium var følgende, jf. Granskningsrapportens pkt. 2.4:
”…
11
12
…”
Det fremgår om skibet og bemandingen blandt andet, jf. rapportens pkt. 3.4, ka-pitel 4, og pkt. 3.6, kapitel 6:
”…
…
13
…”
Om skibets certifikater, de seneste besigtigelser før branden og Granskningsud-valgets vurdering af besigtigelserne fremgår blandt andet, jf. rapportens pkt. 4.5, 4.6.1 og 4.6.3:
” …
14
15
…
16
…”
Granskningsudvalget konkluderede følgende om forberedelsen til at sætte ski-bet i drift mv., jf. rapportens pkt. 3.7:
” …
17
Billede udeladt pga. personfølsomme oplysninger …”
Om brandens udvikling og konsekvenser fremgår blandt andet, jf. rapportens pkt. 3.8:
”…
18
…”
Der fremgår om sikkerhed, regler og kontrol blandt andet følgende, jf. rappor-tens pkt. 10:
” …
19
…”
20
” …
21
…”
” …
…”
22
23
…”
” …
…
…”
24
” …
25
26
27
28
29
… ”
30
”…
31
32
33
34
…”
Om økonomisk sikring af de skadelidte og efterladte fremgår blandt andet, jf. rapportens pkt. 12.1:
…”
35
…”
Granskningsudvalget havde blandt andet følgende anbefaling til havnestats-kontrol og kontrol med egne skibe, jf. rapportens pkt. 13.2.4.1:
”…
36
…”
Sagens behandling i Folketinget og Søfartsstyrelsen mv. frem til 2022-rapporten Forholdene omkring branden og Søfartsstyrelsens rolle før og efter branden blev behandlet i Folketinget flere gange i blandt andet forespørgsler, folketings-debatter og samråd, og Søfartsstyrelsen udarbejdede flere notater, herunder til brug for ministerbesvarelser. Sagen blev også omtalt i diverse medier.
Af daværende Industriministers besvarelse af 18. maj 1990 til Folketingets erhvervsudvalg af udvalgets spørgsmål 128 ”Udvalget an-moder om at få tilstillet Søfartsstyrelsens Instruks til Skibstilsynet om skibe i dansk rutefart” fremgår:
”…
Svar:
Søfartsstyrelsens bestemmelser for tilsyn med danske skibe, herunder passagerskibe, er fastsat i Søfartsstyrelsens Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifikater mv.
Bekendtgørelsens § 4, der citeres efterfølgende, fastsætter, hvor ofte disse skibe skal synes.
”§ 4. Passagerskibe i international fart og passagerskibe på 20 tons og derover i indenrigsfart skal underkastes hovedsyn med mellemrum af højst 12 måneder regnet fra sidste hoved-syn.
Stk. 2. Passagerskibe under 20 tons i indenrigsfart skal under-kastes hovedsyn med mellemrum af højst 24 måneder. Sådanne skibe skal endvidere underkastes udrustningssyn mindst 9 og højst 15 måneder efter sidste hovedsyn
37
Stk. 3.Søfartsstyrelsen kan tillade, at de i stk. 1 og 2 nævnte hovedsyn udskydes i indtil 3 måneder. ”
De enkelte syns indhold fremgår af stk. 1 i Søfartsstyrelsens vejledning nr. 1 af 29. juli 1988, der er publiceret i vedlagte Meddelelser fra Søfarts-styrelsen Nr. 3, 1988.
Udenlandske passagerskibe i dansk rutefart har synstermin som sva-rende til danske passagerskibes, ligesom hovedsubstansen af synets indhold svarer til det, der er gældende for danske skibe.
Periodiske syn på udenlandske passagerskibe udføres af det pågæl-dende skibs flagland eller af en organisation, der af flaglandet er be-myndiget til at foretage inspektion og syn på flaglandets vegne.
Søfartsstyrelsen har derudover tilstræbt at syne udenlandske passager-skibe en gang om året under havnestatskontrolordningen.
Der er imidlertid allerede nu indført en ny praksis med havnestatssy-nene på passagerskibe i fast rutefart på Danmark, idet skibene nu bliver synet i forbindelse med, at de går I rutefart mellem danske og uden-landske havne. Omfanget af ovennævnte syn bliver i princippet det samme som omfanget af periodiske hovedsyn på danske passagerskibe.
Den 1. juni 1990 træder der endvidere en ny teknisk forskrift i kraft om kontrol af udenlandske passagerskibe, I henhold til hvilken de nævnte skibe skal være godkendte af Søfartsstyrelsen, inden de sættes i fart. …”
Forud for offentliggørelsen af Granskningsudvalgets rapport udarbejdede Sø-fartsstyrelsen i januar 1991 tre notater til ministeren (et overordnet notat og no-tater nr. 1 og nr. 2), et udkast til ministerens kommentarer til Granskningsud-valgets rapport og en skitse til talepunkt/diskussionsoplæg/tanker. Alle doku- menterne var stemplet ”Fortroligt” .De fortroligt stemplede dokumenter blev først offentligt tilgængelige i forbindelse med Taskforcens undersøgelse.
Af det overordnede notat fremgår:
”…
Det skandinaviske Granskningsudvalg, der blev nedsat umiddelbart ef- ter branden på ”S CANDINAVIAN ST AR” den 7. april 1990, fik til
38
opgave at vurdere ulykkens årsagog omfang, skibets tekniske standard og besætning, internationale og nationale regler samt interne rutiner for skibsdrift og redningsberedskab.
Udvalgets rapport forventes offentliggjort ved et pressemøde i Oslo den 23. januar 1991 klokken 10.30, hvortil også dansk presse bliver indbudt. Samtidig afleveres rapporten til de danske myndigheder.
I vedlagte NOTAT I resumeres rapporten og Søfartsstyrelsen fremkom-mer med bemærkninger hertil. Udvalgets mange anbefalinger agter Styrelsen at lade Skibstilsynsrådet bearbejde.
I vedlagte NOTAT II, der vedrører havnestatskontrol, er der redegjort for den af udvalget rejste kritik mod havnestatskontrolsystemet. De danske og norske søfartsmyndigheder kritiseres ikke for ikkeat have synet skibet inden ulykken. Derimod kritiseres myndighederne for ikke på et tidligere tidspunkt at have udformet mere effektive og omfattende regler og praksis. …”
Af notat nr. 1, som angik ”Resumé, kritik og anbefalinger” ,fremgår blandt an- det:
”…
Indledning.
Nærværende notat gengiver i hovedafsnit I i kort form Det skandinavi-ske Granskningsudvalgs meget omfangsrige rapport vedrørende ulyk-ken om bord på ”S CANDINAVIAN STAR ”. Resuméet indeholder af-snit om udvalgets nedsættelse, skibet, rederiet, bemandingen, branden, sikkerhedsregler, kontrolregler, redningsaktionen, økonomisk sikring af skadelidte samt udvalgets hovedanbefalinger.
I hovedafsnit II kommenterer og vurderer Søfartsstyrelsen delsudval- gets mere generelle konklusioner, dels udvalgets hovedanbefalinger in-den for tekniske forhold, operationelle forhold, kontrol samt rederior-ganisationen.
Udvalgets rapport forventes offentliggjort ved et pressemøde i Oslo den 23. januar 1991. Søfartsstyrelsen er af udvalget blevet gjort bekendt med
39
foreløbige versioner af rapportens kapite1 10 om kontrol og kapitel 13 med de samlede anbefalinger.
I. Resumé af rapporten.
…
d) Bemanding.
…
Besætningens sammensætning og størrelse kritiseres som udgangs-punkt ikke. Dog bemærkes, at visse navigatører burde have haft en bedre sikkerhedsuddannelse, herunder uddannelse i brandbekæmpelse og røgdykkerkursus. Endvidere påpeges besætningens generelt dårlige sprogkundskaber.
Det findes endvidere kritisabelt, at der ikke, forinden skibet blev sat i fart, var afholdt båd- og brandøvelse, som det er foreskrevet i SOLAS. Nødplanen anses isoleret set for realistisk, men udarbejdet til en anden og større besætning, hvortil kommer, at den udpegede sikkerhedschef var uden erfaring i administration af nødplaner.
Den meget korte forberedelse til driften blev ifølge udvalget for den nye besætning ikke på tilfredsstillende vis organiseret af skibs- og rederile-delse. Forløbet af ulykken demonstrerede således besætningens mang-lende erfaring og samarbejdsmuligheder. Udvalget kritiserer, at besæt-ningen på grund af travlhed med oprydningsarbejde m.v. ikke havde fået gennemgået skibet og manglede fortrolighed med sikkerhedsud-styret, som ikke fuldt ud blev anvendt under branden. Konklusionen herpå er, at ”S CANDINAVIAN STAR" den 1. april ikke var klar til at blive sat i fart, men at det formentlig skete efter pres fra rederiet.
…
e) Branden. Udvalget redegør for udviklingen af branden og røgspredningen. Det bemærkes, at røggaskomponenters tilladelige giftighed ved brand ikke er detailreguleret, hvilket skønnes væsentligt, idet kulilte var langt den overvejende dødsårsag. Endvidere finder udvalget, at den internatio-nalt fastsatte brandværdi for materialer anvendt i passagerskibe bør nedsættes. Endelig vurderes betydningen af, at enkelte af branddørene
40
forblev åbne, og at ventilationsanlægget først blev stoppet ca. l/2 time efter brandens start.
f) Sikkerhed, regelværk og kontrol.
Udvalget giver indledningsvis en oversigt over såvel nationalt som in-ternationalt regelbestemte krav til skibe. De nationale materielle krav til sikkerheden, som Bahama opstiller, sammenlignes med dansk, norsk og svensk stillede krav, og udvalget konkluderer, at Bahamas regler ikke adskiller sig væsentligt fra de skandinaviske.
Stort set svarer kravene til reglerne i SOLAS og andre internationale konventioner, dog med visse nationale særkrav for Skandinaviens vedkommende. Det samme gør sig i det store hele gældende for såvidt angår krav til besætningen, idet der dog i Danmark, Sverige og Norge stilles krav om en minimum-sik-kerhedsbesætning samt sikkerhedsuddannelser.
g) Besigtigelse, certificering og kontrol.
…
I afsnittet om havnestatskontrol gennemgås de to vigtige internationale grundlag for havnestatskontrol, SOLAS og Parismemorandumet. Hav-nestatskontrollen i Danmark, Norge og Sverige sammenlignes med havnestatskontrollen i Storbritannien og USA, som på flere punkter ud-fører kontrollen anderledes end de skandinaviske lande.
Udvalget konkluderer, at der er en række forhold, som tilsiger, at den havnestatskontrol for passagerskibe, der har været praktiseret i Dan-mark og Norge, ikke har været tilstrækkelig, og anbefaler en væsentlig omlægning i retning af hyppigere og grundigere kontrol. Som udgangs-punkt kritiseres selve regelgrundlaget for havnestatskontrolsystemet.
Udvalget mener dog, at de nationale søfartsadministrationer ikke er uden ansvar, idet der efter udvalgets opfattelse må påhvile myndighe-derne et eget ansvar for at registrere kontrolbehovet og udforme for-svarlige kontrolordninger, medmindre der foreligger et klart politisk di-rektiv om det modsatte.
At ”SCANDINAVIAN STAR ” ikke blev synet, forinden det blev sat i fart, skyldes det således udformede kontrolsystem.
…
j) Anbefalinger.
41
Udvalget har set det som en vigtig del af sit arbejde at give anbefalin-ger, som kan medvirke til at hindre større skibsbrandulykker i fremti-den. Anbefalingerne skal ses i lyset af de af udvalget påpegede svigt, mangler og svagheder, som ”SCANDINAVIAN STAR ”-ulykken har afdækket.
Det drøftes, om regelændringer for skib, besætning, kontrolordninger, redningstjeneste m.v. skal gennemføres nationalt, regionalt eller inter-nationalt.
Udvalget når den meget væsentlige konklusion, at selvom det selvfølgelig er ønskeligt at gennemføre ændringer internationalt, bør - og må - de forslag, udvalget har fremsat, kunne gennemføres for passa-gerskibe i rute på skandinaviske havne - uanset flag - uden at afvente international gennemførelse.
Udvalget finder nemlig ikke, at det inter-nationale aspekt er lige så fremtrædende i passagerskibsfart som i ek-sempelvis international bulk- og stykgodsfart, idet passagerskibe er knyttet til en bestemt region i relativ lang tid.
Udvalget har i denne forbindelse udviklet begrebet ”passagerstatsinte-ressen ”, der med en analogi fra lovgivningen på sokkelområdet skulle legitimere anløbsstaters indførelse og håndhævelse af regler til at vare-tage deres statsborgeres sikkerhed om bord på passagerskibe.
II. Søfartsstyrelsens bemærkninger.
a) Generelt. Søfartsstyrelsen agter omgående at forelægge rapporten for Skibstil-synsrådet, hvor en arbejdsgruppe allerede har drøftet sikkerhedsmæs-sige forhold for passagerskibe. Rådet vil blive anmodet om at under-søge:
1) Forhold og forslag, der omhandler Styrelsens
administrative og synsmæssige praksis.
2) Forslag, der vedrører ændring af de eksisterende
regler for bygning og udstyr.
3) Forslag, der vedrører rederiernes administration
og praksis.
4) Forslag, der vedrører uddannelse af søfarende.
Søfartsstyrelsen vil endvidere tage initiativ til nedsættelse af en fælles-nordisk arbejdsgruppe med henblik på at vurdere rapportens indstillin-ger.
42
Allerede på nuværende tidspunkt er det dog muligt at fremkomme med visse bemærkninger til hovedanbefalingerne i Granskningsudval-gets rapport.
b) Regelændringer – nationalt, regionalt eller internationalt.
Udvalget har anbefalet en række ændringer i eksisterende regler og pe-ger på det ønskelige i, at det sker internationalt. Udvalget ser dog ingen hindring i, at regelændringer gennemføres regionalt eller nationalt. Det er således et gennemgående træk, at udvalget foreslår skærpede regler for passagerskibe, der går i fast rutefart på skandinavisk havn - uanset flag - gennemført på grundlag af ”passagerstatsinteressen ”og i et sam-arbejde mellem de nordiske søfartsadministrationer.
En så énsidig focusering på skandinaviske forhold er imidlertid util-strækkelig. Danmark har væsentlige færgeruter på England, Tyskland og Polen, hvorfor disse lande enten må inddrages i samarbejdet bilate-ralt, eller der må etableres et udvidet regionalt samarbejde med henblik på en harmoniseret regelfastsættelse.
Udvalget hævder endvidere, at afskaffelsen af nationale særkrav svæk-ker konkurrencemomentet mellem staterne og derved dynamikken i re-geludviklingen.
Det må fastholdes, at regeludviklingen for skibsfarten principielt vare-tages mest hensigtsmæssigt i internationale fora. Helst globale (IMO), hvortil dynamik og konkurrencemoment overføres gennem nationale forslag, der er udarbejdet i samarbejde med erhvervets parter.
Søfartsstyrelsen må nære nogen betænkelighed ved kritikløst at accep-tere udvalgets opfattelse af, at passagerskibe er knyttet til en region i re-lativ lang tid. Ofte opstår et ønske om hurtig indsættelse af midlertidig erstatningstonnage ved havarier og lignende. I sådanne tilfælde vil nati-onale eller regionale særkrav - specielt konstruktionsmæssige - skabe betydelige vanskeligheder og administrationen naturligt blive udset for et betydeligt pres for ”alligevel at godkende ”.
Danmark har allerede gennemført en del af udvalgets anbefalinger gen-nem udstedelse af tekniske forskrifter, der gælder for alle passagerskibe i rute på dansk havn:
Teknisk forskrift om ekstra brandudstyr i passagerskibe. Teknisk forskrift om optælling og registrering af passagerer. Teknisk forskrift om brandpatruljering i passagerskibe.
43
Teknisk forskrift om kontrol af udenlandske passagerskibe.
Hjemlen hertil findes i lov om skibes sikkerhed § 1 stk. 2, der giver in-dustriministeren mulighed for at fastsætte regler om, at loven og de i medfør af denne udstedte forskrifter helt eller delvis skal finde anven-delse på udenlandske skibe i dansk havn eller pi dansk søterritorium. Hjemlen er udnyttet til udstedelse af bekendtgørelse nr. 475 af 11. okto-ber 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. pl udenland-ske skibe.
Bekendtgørelsen har hidtidigt været administreret med respekt af de in-ternationale konventioner således, at man har accepteret udenlandske skibes besejling af danske havne og dansk territorialfarvand, såfremt de var forsynet med internationale certifikater og opfyldte relevante inter-nationale konventioner.
Efter ulykken om bord på ”S CANDINAVIAN STAR'" har de danske sø- fartsmyndigheder imidlertid fundet anledning til at håndhæve visse særligt væsentlige nationale - dog ikke konstruktionsmæssige - særkrav over for udenlandske skibe og derved i princippet overskredet konven- tionernes grænser. Danmark har såledesallerede i et vist omfang prak- tiseret filosofien bag begrebet ”passagerstatsinteressen ”. …
c) Udvalgets hovedanbefalinger.
…
3° Kontrol:
Udvalget har endvidere foreslået, at passagerskibe, forinden de sættes i drift, undergår kontrol fra havnestatens side, og at der etableres syste-matisk efterfølgende kontrol. Såvel havnestats- som flagstatskontrol bør omfatte en undersøgelse af besætningens evne til at udføre funktioner af sikkerhedsmæssig betydning.
Hertil bemærkes, at søfartsstyrelsen den 4. maj 1990 udstedte oven- nævnte tekniske forskrift om kontrol af udenlandske passagerskibe, der foreskriver forhåndskontrol. Man overvejer i øjeblikket formen for en forbedret systematisk efterkontrol og vil inddrage rapportens anbefalin-ger heri.
Endvidere gennemførte Søfartsstyrelsen i sommeren 1990 kampagne-syn, der først og fremmest koncentreredes om gennem realistiske
44
øvelser at vurdere beredskabet, operative forhold og samtlige besæt-ningsmedlemmers kvalifikationer om bord på skibe, der anløber dan-ske havne.
Inddragelsen af de operationelle forhold i synenevil naturligvis fort- sætte, men man bevæger sig på grænsen af eller overskrider det for nu-værende internationalt konventions- og aftalefæstede havnestatskon-trolsystem, der som udgangspunkt alene omfatter inspektion af certifi-kater. Der pågår derfor i øjeblikket et intensivt internationalt arbejde med henblik på at udarbejde retningslinier for operationel kontrol.
Der er dog grund til at advare imod, at en udvidet havnestatskontrol får en sådan form, at den tilskynder flagstaten til at nedprioritere flag-statskontrollen. Det bør pointeres, at det helt grundlæggende efter alle internationale aftaler er flagstatens opgave at sikre, at skibe, der fører dens flag, er forsvarlige, såvel teknisk som operationelt. Havnestatskon-trollen er alene et supplement til en effektiv udførelse af flagstatskon-trollen. …”
Af notat nr. 2, som angik ”Havnestatskontrol ”, fremgår:
”…
Indledning.
I nærværende notat behandles særligt Det skandinaviske Gransknings-udvalgs afsnit om havnestatskontrol i rapporten.
I hovedafsnit I refereres udvalgets væsentligste kritik og anbefalinger, hvorefter Søfartsstyrelsen i hovedafsnit II fremkommer med bemærk-ninger hertil.
I. Udvalgets kritik og anbefalinger.
Udvalget fastslår indledningsvis flagstatens folkeretlige forpligtelse til effektivt at udøve jurisdiktion og kontrol i administrative, tekniske og sociale anliggender over skibe, der fører dens flag. Som begrundelse for de supplerende kontrolbeføjelser, havnestaten i henhold til internatio-nale konventioner og aftaler tillægges, anføres visse staters manglende evne eller vilje til at håndhæve de internationale regler for deres egne skibe samt den kritik, der har været rettet mod kvaliteten af klassifikati-onsselskabernes arbejde.
45
Begrebet "clear grounds", der i følge de internationale bestemmelser, gi-ver havnestaten ret til at lade kontrolsyn omfatte andet og mere end blot en inspektion af certifikater, indeholder efter udvalgets opfattelse et element af skøn, som det overlades søfartsadministrationerne at ud-øve. Udvalget går så langt som til at foreslå "clear grounds"-begræns-ningen afskaffet og anbefaler endvidere en omlægning af havnestats-kontrollen til at omfatte såvel forhåndskontrol som efterkontrol, der til-lige tager sigte på operationelle forhold om bord.
Udvalget konkluderer, at den i Danmark og Norge praktiserede havne-statskontrol på flere måder har været svag, men at den på den anden side har været i overensstemmelse med regelgrundlaget samt den af langt de fleste stater anlagte praksis. Kritikken rettes derfor i første række mod det internationale regelgrundlag.
Tilbage står herefter spørgsmålet, om søfartsadministrationerne burde have registreret det af udvalget påpegede kontrolbehov og handlet der-efter. Dette skal efter udvalgets opfattelse besvares bekræftende, idet søfartsadministrationerne ikke inden for det spillerum, som reglerne ef-ter udvalgets opfattelse giver, havde udformet den nødvendige kontrol. Som årsag til manglen på ændring af kontrolsystemet peger udvalget på generelle skibsfarts- og erhvervspolitiske interesser.
II. Søfartsstyrelsens bemærkninger.
Efter den almindelige folkeret er det flagstatens opgave at sikre, at skibe, der fører dens flag, er såvel teknisk som operativt forsvarlige. Derimod er havnestaten ikke ansvarlig for anløbende udenlandske ski-bes standard, men havnestatskontrol er med fordel indført som supple-ment til flagstatskontrollen.
IMO's konventioner indeholder således en afgrænsning mellem flagsta-tens forpligtelser og havnestatens rettigheder. Afgørende i disse kon-ventioner er, at havnestaten har ret til at kontrollere, at et skib og dets besætning har de i konventionerne nævnte certifikater. Kun såfremt der er åbenbare grunde ("clear grounds") til at antage, at skib og besætning ikke svarer til certifikaterne, kan det underkastes et mere detaljeret syn af havnestaten.
For blandt andet at sikre, at konventionernes havnestatsbestemmelser anvendes på en ensartet måde, både med hensyn til synenes form og antal, vedtoges i 1981 Paris-Memorandumet, som forpligter 14 europæi-ske søfartsadministrationer til at føre tilsyn med, at de internationale
46
søsikkerhedsinstrumenter overholdes. Paris-Memorandumet indebærer en stærkere og systematiseret kontrol, end det er almindeligt internatio-nalt. Der er siden løbende sket en skærpelse af havnestatskontrollen og det var Styrelsens opfattelse forud for branden på "SCANDINAVIAN STAR", at kontrollen såvel i antallet af syn som i formen for det enkelte syn forsvarligt opfyldte de krav, Danmark som havnestat måtte stille og helt var på linie med international praksis.
Paris-Memorandumet drejer sig som udgangspunkt om en stikprøve-kontrol af anløbende skibes certifikater.
Den skærpelse af havnestats-kontrollen, Danmark, Norge og Sverige fandt det nødvendigt at gen-nemføre efter "SCANDINAVIAN STAR"-ulykken, og som indebærer kontrol af operationelle forhold samt krav om forhåndsgodkendelse af passagerskibe i fast rutefart på dansk havn, går derfor videre, end det er aftalt i Paris-Memorandumet og må i øvrigt anses for at være på kan-ten af, hvad de internationale konventioner tillader.
Der er tidligere fra flere landes side gjort indsigelser mod sådanne uni-laterale tiltag. Disse vil kunne føre til uhensigtsmæssigt mange regimer og regelfortolknin-ger, som er i modstrid med det samarbejde på tværs af grænserne, der, som følge af erhvervets internationale karakter, er absolut nødvendigt.
Det er derfor Styrelsens holdning, at generelle retningslinier for tilrette-læggelse af havnestatskontrol, herunder også regelændringer vedrø-rende sådan kontrol, helt overvejende bør forberedes internationalt. Så-ledes pågår der i øjeblikket på blandt andet dansk initiativ et intensivt arbejde i Paris-Memorandumet's regi med henblik på at udarbejde ret-ningslinier for operationel kontrol.
Rapportens konklusioner vil indgå i disse overvejelser tillige med over-vejelser af mere erhvervspolitisk karakter. Der må således foretages en afvejning af sikkerhedshensyn over for ressourcemuligheder, hensynet til besætningens arbejdsforhold ved meget omfattende og derfor lang-varige inspektioner m.v. Der er endvidere grund til at advare imod, at en udvidet havnestatskontrol får en sådan form, at den kunne legiti-mere, at flagstaten nedprioriterede flagstatskontrollen og flagstatsan-svaret, som fortsat må være det naturlige og bærende princip inden for alt internationalt søfartssamarbejde.
En fuldstændig gennemførelse af udvalgets forslag til havnestatskon-trol med passagerskibe vil antagelig betyde, at nyt syn eksempelvis skulle afholdes, hvis en væsentlig del af besætningen udskiftes, Styrel-sen er ikke afvisende over for et sådant forslag men må påpege, at det i givet fald også måtte omfatte danske skibe. En gennemførelse må
47
derfor forudsætte en ikke ubetydelig ressourcetilførsel eller en nedprio-ritering af andre synsopgaver.
Det er i lyset af ovenstående, udvalgets kritik af søfartsadministratio-nernes påståede passivitet skal ses. Hertil kommer, at der ikke inden ”SCANDINAVIAN STAR ”-ulykken var afdækket noget væsentligt be-hov for en forbedret kontrol. Således kan det nævnes, at passagerskibe generelt ikke har indtaget en fremtrædende plads under drøftelserne i forbindelse med Paris-Memorandumet. Medvirkende hertil har blandt andet været, at passagerskibe i henhold til de internationale konventio-ner skal underkastes et fuldstændigt syn mindst l gang årligt i modsæt-ning til lastskibe, for hvilke synsterminen er optil 5 år.
Udvalget antyder, at myndighederne burde have skaffet sig viden om Bahamas flagstatskontrol. Søfartsstyrelsen har ikke noget detaljeret kendskab til, hvorledes andre lande tilrettelægger flagstatsinspektioner. Man måtte i øvrigt anse det for en uhensigtsmæssig anvendelse af be-grænsede ressourcer at opbygge og opretholde en sådan viden. Endelig forudsætter Paris-Memorandumet, at havnestatskontrol udføres uden diskrimination med hensyn til flag.
Styrelsen må dog på være enig i, at ulykken måtte give anledning til en væsentlig opstramning af havnestatskontrollen for passagerskibe. - Et forhold, der da også umiddelbart efter ulykken førte til en stærk inten-sivering af denne kontrol, ligesom spørgsmålet blev rejst i Paris-Memo-randumet's regi. …”
Det fremgår af udkastet til ministerens kommentarer til Granskningsudvalgets rapport og af skitsen til talepunkt/diskussionsoplæg/tanker blandt andet:
”…
Det skandinaviske Granskningsudvalg, der blev nedsat umiddelbart ef-ter branden på "SCANDINAVIAN STAR” den 7. april 1990, fik til op- gave at vurdere ulykkens årsagog omfang, skibets tekniske standard og besætning, internationale og nationale regler samt interne rutiner for skibsdrift og redningsberedskab.
Det har udvalgets nu gjort i en meget grundig rapport, som afdækker dels en række mangler og svagheder, som havde eller kan have haft be-tydning for udfaldet af ulykken, dels mangler og svagheder, som ikke direkte havde betydning for ulykkesforløbet, men som under andre
48
omstændigheder kunne have fået alvorlige følger og som jeg derfor sy-nes, det er ligeså vigtigt at notere sig.
Rapporten påpeger en række ”menneskelige svigt ”, som blev afdækket gennem ulykken. Ikke mindst finder jeg det kritisabelt, - at skibs- og re-deriledelse tilsyneladende ikke under skibets klargøringsperiode i til-strækkeligt omfang tog hensyn til den del af klargøringen, som har be-tydning for passagerernes sikkerhed. Måske også derfor demonstrerede selve ulykkesforløbet generelt manglende rutine, manglende initiativ og manglende organisation.
Rapporten afdækker i flere henseender svagheder ved besætningens kompetence og skibets sikkerhedsudstyr. Endvidere peger rapporten på svagheder ved den kontrol, der udøves med skib og besætning, svagheder ved redningstjenesten samt mangler ved regler og økono-misk sikring af skadelidte og efterladte ved skibsulykker.
Jeg mener dog ikke, at der på alle disse punkter kan rejses kritik mod rederi, besætning eller myndigheder - det være sig danske eller uden-landske -, idet der på nogle områder for så vidt er handlet inden for det eksisterende regelgrundlag eller anerkendt praksis. Fælles for mange af disse svagheder er således, at de - i det omfang det kan lade sig gøre - bør afhjælpes ved gennemførelse af regel - eller praksisændringer.
Faktisk er flere af udvalgets forslag om skærpede regler allerede gen-nemført i Danmark umiddelbart efter ulykken. Det drejer sig for eksem-pel om forhåndskontrol af alle passagerskibe i fast rute på dansk havn og en havnestatskontrol, der i højere grad tager sigte på de operatio-nelle forhold om bord.
Det er indelysende, at de erfaringer, der er draget af ulykken og som Granskningsudvalget har synliggjort og konkretiseret, skal bruges.
Der-for vil rapporten blandt andet blive overgivet til Skibstilsynsrådet, for at de mange gode anbefalinger hurtigt kan blive drøftet med erhvervets parter og derefter omsat til konkret handling, hvad enten dette bliver i form af nye danske regler, procedurer og lignende eller forslag til for-bedring af internationale regler, der skal fremsættes i de relevante inter-nationale forsamlinger.
Desuden vil jeg tage initiativ til nedsættelse af en fællesnordisk arbejdsgruppe med henblik på at vurdere rapportens indstillinger.
Jeg vil samtidig sørge for, at andre berørte danske myndigheder bliver gjort bekendt med rapporten, så de også kan drage de nødvendige kon-klusioner.
49
Sideløbende med Granskningsudvalget har Skibstilsynsrådet udarbej-det en række forslag til initiativer, der kan forbedre sikkerheden i pas-sagerskibe. Disse forslag må nu også sammenholdes med Gransknings-udvalgets rapport.
At ulykken fik et så tragisk omfang kan ikke beklages dybt nok. Men udvalgets arbejde og rapportens anbefalinger kan medvirke til at hin-dre større skibsbrandulykker i fremtiden - det er det, det nu må dreje sig om. …
Ministerens kommentarer til kritikken af søfartsmyndighederne i Granskningsudvalgets rapport.
Det er vigtigt at slå fast, at den kritik Granskningsudvalget retter mod søfartsadministrationerne i Danmark og Norge, ikke går på, at "SCAN-DINAVIAN STAR" ikke blev synet, inden det gik i fart. Udvalget kon-kluderer da også, at den havnestatskontrol, som Danmark og Norge praktiserede før ulykken, opfyldte de krav, de internationale aftaler og praksis stiller.
Det er altså selve grundlaget for havnestatskontrollen, der kritiseres i udvalgets rapport. Udvalget har gennem arbejdet med ulykken påpeget et kontrolbehov, der er større end det, der lå til grund for udformnin-gen af de regler, der var gældende på ulykkestidspunktet. Det er dette kontrolbehov, udvalget mener, søfartsadministrationerne burde have afdækket på et tidligere tidspunkt og følgelig burde have ændret regel-grundlaget for havnestatskontrollen.
Det er i denne sammenhæng væsentligt at huske, at det efter den almin-delige folkeret helt grundlæggende er flagstatens ansvar, at skibe, der fører dens flag, er såvel teknisk som operativt forsvarlige. Derimod er havnestaten ikke ansvarlig for anløbende udenlandske skibes standard. Havnestatskontrol er alene indført som supplement til flagstatskontrol-len.
Der en endda grund til at advare imod, at havnestatskontrollen får en sådan form, at den kunne legitimere, at flagstaten nedprioriterede flag-statskontrollen. Flagstatsansvaret er stadig det naturlige og bærende princip inden for alt internationalt søfartssamarbejde.
50
Hertil kommer, at der ikke inden "SCANDINAVIAN STAR" - ulykken var afdækket noget væsentligt behov for en forbedret kontrol. Passager-skibe har generelt heller ikke indtaget nogen fremtrædende plads under drøftelserne i forbindelse med havnestatskontrolordninger. Medvir-kende hertil har blandt andet været, at passagerskibe i henhold til de in-ternationale konventioner skal underkastes et fuldstændigt syn mindst 1 gang årligt i modsætning til lastskibe, for hvilke synsterminen er optil 5 år.
Man må dog på baggrund af ulykken og udvalgets rapport være enig i, at der for at medvirke til at undgå sådanne katastrofer i fremtiden bør ske en væsentlig opstramning af havnestatskontrollen for passager-skibe.
Danmark, Norge og Sverige fandt det da også umiddelbart efter ulyk-ken nødvendigt at skærpe havnestatskontrollen og udvide den til at omfatte kontrol af operationelle forhold om bord samt krav om for-håndsgodkendelse af passagerskibe i fast rutefart på skandinavisk havn. Denne intensivering går faktisk videre, end det er aftalt internati-onalt og må i øvrigt anses for at være på kanten af, hvad de internatio-nale konventioner tillader.
Derfor er det vigtigt, at de generelle retningslinier for tilrettelæggelse af havnestatskontrol, herunder også regelændringer vedrørende sådan kontrol, helt overvejende bør forberedes internationalt. I øjeblikket ar-bejdes der således på blandt andet dansk initiativ intensivt i den euro-pæiske havnestatskontrol-komités regi med henblik på at udarbejde ret-ningslinier for operationel kontrol. …”
Søfartsstyrelsen afgav en udtalelse af 5. april 1991 til Politimesteren på Frede-riksberg vedrørende spørgsmålet om tiltalerejsning mod kaptajnen, rederen og rederidirektøren for overtrædelse af lov om skibes sikkerhed §§ 23 og 24 samt straffelovens § 252. Det fremgår af udtalelsen blandt andet:
”…
51
…
52
…
53
54
…
…
55
56
57
…
Billede udeladt pga. personfølsomme oplysninger Billede udeladt pga. personfølsomme oplysninger
58
Billede udeladt pga. personfølsomme oplysninger …”
I et svar af 3. maj 1994 til Sagsøger 4 på dennes brev af 29. marts 1994 skrev daværende Statsminister blandt andet:
”…
Jeg vil gerne igen fastslå, at det var flaglandet, Bahama, der havde det primære ansvar for "Scandinavian Star"s sikkerhed.
Dette støtter jeg ikke mindst pa en bestemmelse i Havretskonventionen, hvorefter en-hver stat "effektivt (skat) udøve sin jurisdiktion og kontrol i administra-tive, tekniske og sociale anliggender over skibe, som fører dens flag."Endvidere skal enhver flagstat "træffe de foranstaltninger, som er nød-vendige for sikkerheden pa havet, bl.a. med hensyn til a) skibes byg-ning, udrustning og sødygtighed;" og "b) bemandingen af skibe, ar-bejdsvilkår og besætningens uddannelse, under hensyntagen til gæl-dende internationale aftaler".
Pa den anden side er det lige så klart, at Danmark som havnestat havde ret til at gå om bord i skibet for at foretage en sådan undersøgelse, som S0LAS-konventionen tillod. Men det betyder ikke, at Søfartsstyrelsen havde en pligt til at gå om bord eller syne skibet. Det er væsentligt at huske på, at denne ret for havnestaten ikke skal fritage flagstaten fra at udøve sin jurisdiktion og kontrol og heller ikke erstatter denne.
Efter bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe, som du refererer til, er udenlandske skibe i dansk havn omfattet af lov om skibes sikkerhed
59
m.v. og de i medfør af denne fastsatte bestemmelser. Denne bekendtgø-relse må imidlertid, som alle andre regler, der fastsættes administrativt med hjemmel i en lovbestemmelse, fortolkes og administreres i over-ensstemmelse med den pågældende lovtekst eller bemærkninger hertil.
Det er i bemærkningerne til § 1, stk. 2, i lov om skibes sikkerhed m.v. fastslået, at der, når reglerne helt eller delvis sættes i kraft for udenland-ske skibe, skal tages hensyn til Danmarks internationale forpligtelser. Danmark er som Bahama bundet af SOLAS-konventionens reg1er om havnestatskontrol.
Det betyder, at de af Bahama udstedte certifikater, hvis de er gyldige, skal anerkendes af andre konventionslande, med mindre der er åbenbar grund til at antage, at skibet eller dets udrust-ning er i en tilstand, som ikke i alt væsentligt svarer til oplysningerne i skibets certifikater, eller at skibet eller dets udrustning er ændret eller ikke vedligeholdt, efter at certifikaterne blev udstedt.
Et egentligt ho-vedsyn efter de danske regler, med efterfølgende udstedelse af danske certifikater, ville således være i modstrid med reglerne i SOLAS.
For at sikre en ensartet fortolkning og administration afreglerne om havnestatskontrol har 14 europæiske lande, heriblandt Danmark, i 1982 indgået det såkaldte Paris-memorandum. Memorandummet indeholder ingen aftale om, at alle fremmede skibe skal inspiceres. Måletvar der- imod gennem en stikprøvekontrol at inspicere mindst 25 % afde indivi- duelt anløbende skibe.
Aftalen tillod ikke, at man specielt fokuserede på skibe fra bestemte lande. Der var heller ikke efter aftalen - som nu - nogen forpligtelse til at vise passagerskibe særlig opmærksomhed. En sådan bestemmelse blev først indført i memorandummet efter "Scandi-navian Star"-ulykken.
Granskningsudvalget har nøje redegjort for forholdene omkring havne-statskontrollen af "Scandinavian Star". Udvalget fandt, at den havne-statskontrolordning, som havde været praktiseret i Danmark og Norge, på flere punkter havde været svag.
Samtidigt fastslog udvalget imidler-tid, at den praktiserede havnestatskontrol syntes at have været i over-ensstemmelse med den havnestatskontrol, som SOLAS og Paris-memo-randummet lagde op til, og at de fleste lande, der var tilsluttet Parisme-morandummet, udførte en havnestatskontrol på linie med Danmark og Norge.
Granskningsudvalget konstaterede herefter, at kritikken mod den utilfredsstillende havnestatskontrol i første række måtte blive en kritik af selve det system, som SOLAS og Paris-memorandummet syn-tes at lægge op til.
Jeg må herefter fastholde, at Søfartsstyrelsen hverken i henhold til SO-LAS-konventionen eller Paris-memorandummet havde pligt til at
60
kontrollere "Scandinavian Star" forinden skibet blev sat i fart pa dansk havn.
…
Spørgsmålet om erstatning er en sag mellem de overlevende og rederi-ets forsikringsselskab. Disse har indgået en aftale, der bl.a. giver dæk-ning af økonomiske tab som følge af psykiske problemer og skader efter ulykken.
Det er oplyst fra de to arbejdsmedicinske klinikker, der forestår under-søgelserne, at hovedparten af disse er afsluttede. Blandt de færdigun-dersøgte personer er der kun fundet enkelte senskader. De få undersø-gelser, der resterer, forventes afsluttet i løbet af foråret med undtagelse af en udenlandsdansker, der først vil blive undersøgt til sommer. …”
Af Søfartsstyrelsens notat af 17. december 1996 om ”Dansk og international op-følgning på SCANDINAVIAN STAR og ESTONIA” fremgår blandt andet:
”…
SCANDINAVIAN STAR Efter katastrofebranden den 7. april 1990 iværksattes en række udvalgs-arbejder, først og fremmest det såkaldte Granskningsudvalg, der på et fælles dansk-norsk-svensk kommissorium bl.a. fik til opgave at klar-lægge de nærmere omstændigheder i forbindelse med katastrofen. Granskningudvalgets rapport fremkom i januar l991.
Inden da havde et af de norske myndigheder nedsat udvalg, det så-kaldte Jansen-udvalg, i en rapport fra 19. oktober 1990 vurderet passa-gerskibes sikkerhed, ligesom det danske Skibstilsynsråd den 9. novem-ber 1990 afgav et idekatalog over samme emne. … Danmark fik i 1992 i samarbejde med Norge og USA skærpet deinter- nationale regler om ekstra brandsikring af eksisterende passagerskibe.
Reglerne, der er vedtaget i den Internationale Søfartsorganisation, IMO, er udmøntet i fire pakker, der træder i kraft den første oktober i årene 1994, 1997, 2005 og 2010. De to første pakker indeholder krav ombrand- slukningsudstyr, brandudrustning, intern kommunikation, røgdetekto- ter, evakueringslys og fjernlukning af branddøre m.m.. De to sidste pakker indeholder krav omautomatiske sprinkleranlæg og ubrændbare
61
materialer i apteringen (beboelsesområdet). Søfartsstyrelsen overvejer, om man skal kræve sprinkleranlæg installeret tidligere i danske skibe, end krævet internationalt, og der pågår forhandlinger med organisatio-nerne med henblik på fastsættelse af en dato herfor. Kravet om ubrænd-bare apteringsmaterialer vil i realiteten umuliggøre anvendelsen af en række ældre passagerskibe.
Som nævnt indeholdt pakkerne krav til ek- sisterende skibe. Derudover er der også i IMO vedtagetskærpede kon- struktionsmæssige krav til nye passagerskibe. Det må i den forbindelse bemærkes, at det er væsentligt vanskeligere - og dermed også ofte me-get kostbart - at ændre på eksisterende konstruktioner end at gennem-føre nye tiltag i forbindelse med nybygning af skibe. …”
I Søfartsstyrelsens udtalelse af 15. april 1997 til Erhvervsministeriet til besva-relse af et spørgsmål fra Folketingets Erhvervsudvalg i anledning af en henven-delse af 4. marts 1997 fra Sagsøger 46, som på vegne af ”Støttegruppe” ønskede, at erfaringerne fra SCANDINA-VIAN STAR” skulle medføre en skærpelse af sikkerheden til søs, og i den for-bindelse pegede på, at skibsfarten burde underlægges krav om indsigt i ejerfor-holdene, henviste Søfartsstyrelsen blandt andet til notatet af 17. december 1996.
Under en forhandling i Folketinget den 22. maj 1997 til behandling af en fore- spørgsel om, hvad regeringen agtede ”at foretage sig på baggrund af Jyllands- Postens artikler om ”Scandinavian Star” samt støttegruppens afsløringer af, at de dømte redere kun var stråmænd for de egentlige ejere af rederiet” udtalte daværende Justitsminister 1 blandt andet:
”…
Der blev altså udfoldet meget store bestræbelser for at få klarlagt alle omstændigheder omkring ulykken, umiddelbart efter at den var sket. Det synes jeg er værd at huske på, nu hvor der er gået mere end syv år efter ulykken.
Ser vi herefter nærmere på den straffesag, som blev gen-nemført her i Danmark mod tre personer, er det meget, meget vigtigt at holde sig for øje, at den strafferetlige vurdering af sagen er sket i for-hold til ansvarsreglerne i lov om skibes sikkerhed. Skibsføreren pålæg-ges et ansvar efter lov om skibes sikkerhed.
Han skal sørge for, at skibet er i sikkerhedsmæssigt forsvarlig stand, og at arbejdet om bord tilrette-lægges således, at det kan udføres sikkerhedsmæssigt forsvarligt. Det var efter denne bestemmelse, at den norske kaptajn på »Scandinavian Star« blev dømt.
…”
62
Under 1. behandlingen af beslutningsforslag B 92, 2007-08, 2. samling, om ned-sættelse af en uvildig kommission til undersøgelse af forløbet i sagen om Scan-dinavian Star udtalte daværende Justitsminister 2 blandt andet:
”…
Det siger sig selv, at ingen myndigheder har haft nogen interesse i på nogen måde at lægge hindringer i vejen for de overlevendes og efter-ladtes erstatningskrav i anledning af branden. I efteråret 1990 blev der i øvrigt indgået forlig mellem de skadelidte ved branden og det forsik-ringsselskab, hvor »Scandinavian Star« var ansvarsforsikret.
Jeg har også forstået, at i 2006 fastslog de norske domstole, at muligheden for et privat søgsmål om yderligere erstatning var afskåret på grund af foræl-delse efter både norsk, amerikansk og bahamisk ret. Domstolene fandt nemlig, at der allerede i 1996 forelå tilstrækkelige oplysninger til at an-lægge en erstatningssag og afbryde forældelsesfristen. …”
Det fremgår af Søfartsstyrelsens notat af 9. december 2010 ”Notat om spørgs-målet om syn af SCANDINAVIAN STAR i 1990 og efterfølgende skærpelser af sikkerheden på passagerskibe” til Retsudvalget, at Søfartsstyrelsen som led i udarbejdelsen af notatet på ny havde gennemgået lovgrundlaget, herunder de internationale konventioner, lov om skibes sikkerhed m.v. og forarbejderne her-til samt de tilhørende bekendtgørelser, og at styrelsen havde gennemgået sags-akterne vedrørende Scandinavian Star-ulykken. Der fremgår blandt andet:
”…
Det fremgår af sagen, at der efter ulykken rejstes spørgsmål ved Søfarts-styrelsens kontrol af passagerskibe under udenlandsk flag, der gik i fast rutefart på danske havne. Søfartsstyrelsen finder efter denne fornyede gennemgang af sagen, at styrelsens daværende havnestatskontrol var i overensstemmelse med både den danske lovgivning, de internationale konventioner og Paris memorandummet om havnestatskontrol (jf. nær-mere herom nedenfor).
…
Regelgrundlaget for Søfartsstyrelsens synsvirksomhed i 1990 Danmarks internationale forpligtelser
…
63
Danske regler …
Økonomi- og erhvervsministeren oplyste ved besvarelsen af spørgsmål S 934 af 15. februar 2002, at sigtet med bekendtgørelsen var, at uden-landske skibe, der anløb danske havne eller befandt sig på dansk søter-ritorium, som minimum skulle opfylde kravene i de gældende interna-tionale konventioner, som måtte finde anvendelse på det pågældende skib i kraft af skibets størrelse, type eller fartsområde m.v., jf. kravet om anerkendelse af udenlandske certifikater i SOLAS.
Det var således sigtet med bekendtgørelsen at skabe en hjemmel til, at de danske myndigheder kunne gå om bord på udenlandske skibe, men der var intet krav i loven om, at dette skulle ske.
Tanken med bekendtgørelsen var derimod ikke, at udenlandske skibe skulle opfylde ethvert dansk nationalt krav, eller at de danske myndig-heder skulle foretage de syn på udenlandske skibe, som påhviler flag-staterne.
Også i den lovgivning, som ll forud for lov om skibes sikkerhed m.v. (lov nr. 117 om tilsyn med skibe af 28. marts 1951), var der i § 3, stk. 2, en tilsvarende bestemmelse om, at udenlandske skibe med de begræns-ninger, som fulgte af international ret og med passende lempelser kunne omfattes af lovgivningen. Det har således hele tiden været en forudsætning, at udenlandske skibe ikke i fuldt omfang skulle omfattes af samtlige de bestemmelser. som var gældende for danske skibe, men at dette alene skulle kunne være tilfældet med de fornødne tilpasnin-ger.
SCANDINAVIAN STAR sejlede på tidspunktet for ulykken under Ba-hamas flag, og skibet var således i Danmark (og Norge) underlagt hav-nestatskontrolregleme. Der var - som anført oven for - som følge heraf ikke et krav om forudgående kontrol, førend skibet blev sat i drift.
På tidspunktet for ulykken foretog Søfartsstyrelsen alene havnestats-kontrol af udenlandske skibe, herunder udenlandske passagerskibe, ef-ter de retningslinjer, som fulgte af konventionerne og Paris-memoran-dummet, jf. ovenfor. Der var ikke fastsat nærmere retningslinjer for, hvilke skibe der skulle udtages til kontrollen, bortset fra at udenlandske passagerskibe, som gik i rute på dansk havn, blev søgt kontrolleret en gang om året ⁶. Udtagelsen af skibe til kontrol havde karakter af
64
stikprøvekontrol. SCANDINAVIAN STAR blev ikke udtaget til kontrol inden ulykken.
Granskningsudvalgets rapport …
Granskningsudvalgets rapport fremkom i januar 1991 og blev over-sendt til Folketingets Erhvervsudvalg den 20. marts 1991(Alm. del- bi-lag 92).
Inden da havde et af de norske myndigheder nedsat udvalg, det så-kaldte Jansen-udvalg, i en rapport fra 19. oktober 1990 vurderet passa-gerskibes sikkerhed, ligesom det danske Skibstilsynsråd ⁷ den 9. novem-ber 1990 afgav et idekatalog over samme emne. Granskningsudvalget blev, inden det afgav sin rapport, gjort bekendt med forslagene fra Jan-sen-udvalget og Skibstilsynsrådet.Det forhold, at hverken de danske el-ler de norske myndigheder havde foretaget kontrol af skibet (havne-statskontrol), er udførligt omtalt i rapporten, jf. nedenfor og jf. vedlagte uddrag af rapportens kapitel 10.
Ud over spørgsmålet om havnestatskontrollen behandlede udvalget også spørgsmålene om flagstatskontrollen og klassifikationsselskaber-nes ⁸ rolle.
…
Havnestatskontrollen …
Udvalget slog i den forbindelse fast, at den måde, som havnestatskon-trollen blev praktiseret på i Danmark og Norge forud for ulykken, var på linje med den daværende havnestatskontrol i de fleste øvrige lande, som deltog i Paris-memorandummet.
At SCANDINAVIAN STAR ikke blev kontrolleret af de danske myn-digheder, forinden skibet blev sat i fart, var en konsekvens af havne-statskontrolsystemet, således som det var udformet på daværende tids-punkt i henhold til Paris memorandummet og SOLAS …
Udvalget konkluderede imidlertid også. at der var en række forhold, som tilsagde, at den havnestatskontrol for passagerskibe, som blev praktiseret i Danmark og Norge forud for ulykken. ikke var tilstrække-lig, selvom den var i overensstemmelse med de internationale regler og den internationale praksis på området. Udvalget anbefalede en
65
væsentlig omlægning i retning af hyppigere og grundigere kontrol. Som udgangspunkt blev selve regelgrundlaget for havnestatskontrolsy-stemet kritiseret, men udvalget fandt dog, at de nationale søfartsadmi-nistrationer ikke var helt uden ansvar, idet der efter udvalgets opfat-telse måtte påhvile myndighederne et eget ansvar for at registrere kon-trolbehovet og udforme forsvarlige kontrolordninger, medmindre der forelå et klart politisk direktiv om det modsatte ⁹.
Udvalget anbefalede på den baggrund, at alle passagerskibe skulle god-kendes af havnestaten, før de gik i fast rutefart. kombineret med regel-mæssige, uanmeldte, senere kontrolsyn.
Af udvalgets rapport fremgår af afsnit 10.4.3.2.3. at udvalget vedrø-rende den praktiske udførelse af havnestatskontrollen i Danmark fik oplyst, at Danmark arbejdede for at nå målet i Paris-memorandummet om kontrol af 25 % af udenlandske skibe, som anløb dansk havn. Der var ikke noget mønster eller instruktioner med hensyn til, hvilke skibe der skulle kontrolleres, bortset fra at alle udenlandske passagerskibe, som gik i rute på Danmark. skulle kontrolleres én gang om året.
Søfartsstyrelsens brev af 16. november 1990 til Granskningsudvalget er vedlagt. I brevet redegøres bl.a. for den danske havnestatskontrol.
Initiativer til forbedring af sikkerheden umiddelbart efter ulykken Søfartsstyrelsen udstedte allerede den 4. maj 1990 en teknisk forskrift om kontrol af udenlandske passagerskibe. Forskriften, som trådte i kraft den 1. juni 1990, foreskrev, at alle passagerskibe, som blev sat i ru-tefart på danske havne, skulle godkendes af Søfartsstyrelsen, forinden de blev sat i fart. Synet i den forbindelse skulle følges op med et senere uanmeldt syn. Der henvises i øvrigt til vedlagte besvarelse af 18. maj 1990 på spørgsmål 128 fra Folketingets Erhvervsudvalg.
…
Konklusion SCANDINAVIANSTAR sejlede pl ulykkestidspunktet ikke under dansk flag, men under Bahamasflag.
Søfartsstyrelsen finder efter denne fornyede gennemgang af sagen, at styrelsens daværende havnestatskontrol var i overensstemmelse med både den danske lovgivning, de internationale konventioner og Paris memorandummet om havnestatskontrol.
66
Det forhold, at skibet ikke blev kontrolleret af de danske myndigheder, forinden det blev sat i fart, var en følge af kontrolsystemet, således som det var udformet på daværende tidspunkt.
Den måde, som Søfartsstyrelsen praktiserede havnestatskontrollen på forud for ulykken på SCANDINAVIAN STAR, var således - som det også fremgår af Granskningsudvalgets rapport - i overensstemmelse med de internationale konventioner samt på linje med den daværende havnestatskontrol i de fleste øvrige lande, som deltog i Paris-memoran-dummet.
Folketinget er, bl.a. i forbindelse med oversendelsen af Granskningsud-valgets rapport, blevet orienteret herom.
Ulykken har givet anledning til, at kontrollen er blevet ændret, således at passagerskibe i fast rutefart på danske havne, skal underkastes et syn inden farten påbegyndes.
Folketinget har modtaget orientering om de forbedringer af sikkerhe-den, som siden ulykken er sat i værk, herunder f.eks. kravet om for-håndsgodkendelse af alle passagerskibe, som går i fart på dansk havn, og om de internationale krav til besætningens kvalifikationer på det operationelle område. Der er endvidere indført skærpede regler om bl.a. ekstra brandudstyr i skibe, optælling og registrering af passagerer og brandpatruljering i passagerskibe.
Det er Søfartsstyrelsens opfattelse, at den meget tragiske ulykke på SCANDINAVIAN STAR har givet anledning til væsentlige sikkerheds-mæssige tiltag, herunder en ændring af kontrollen med udenlandske passagerskibe. En lang række af disse initiativer er endvidere efterføl-gende gennemført på internationalt plan og i EU-retten. Med de æn-dringer, der løbende er sket siden ulykken, er det styrelsens opfattelse, at sikkerheden om bord på passagerskibe er forbedret markant siden branden på SCANDINAVIAN STAR den 7. april 1990. …”
Af daværende Erhvervs- og vækstministers talepapir fra åbent samråd den 25. maj 2016 vedrørende samrådsspørgsmål BJ, REU, Alm. del 2015-16: ”Hvad kan ministeren oplyse om Søfartsstyrelsens rolle i forhold til Scandinavian Star før, under og efter mordbranden natten mellem den 6. og 7. april 1990?” , fremgår blandt andet:
”…
67
[Søfartsstyrelsens rolle før branden] I samrådsspørgsmålet spørges først til Søfartsstyrelsens rolle i forhold til SCANDINAVIAN STAR før branden.
Det fremgår af arkivmaterialet, at Søfartsstyrelsen ved flere lejligheder har analyseret de danske og internationale regler, som var gældende i 1990. Disse oplysninger findes også i Granskningsudvalget rapport fra 1991. Folketinget har også flere gange modtaget orientering om praksis og regler, som situationen var i 1990.
Her fremgår det, at SCANDINAVIAN STAR sejlede under Bahamas flag. Det var derfor søfartsmyndighederne i Bahamas, som havde den egentlige tilsynspligt, og det var også Bahamas, som skulle godkende skibet. Dermed var hverken Danmark eller Norge flagstater. Danmark og Norge var alene havnestater, da skibet sejlede i fart mellem Dan-mark og Norge. Søfartsstyrelsens rolle var derfor begrænset til at op-træde som havnestat efter de internationale konventioner herom.
Det fremgår også, at det i henhold til de internationale konventioner på-hvilede myndighederne i det land, hvor SCANDINAVIAN STAR var registreret at sikre, at skibet havde gennemgået de relevante syn - det vil sige Bahamas.
I henhold til konventionerne, havde de lande, som et skib anløb - det vil sige havnestaterne - en ret, men ikke en pligt, til at udføre havnestats-kontrol. På daværende tidspunkt udførte Søfartsstyrelsen kun havne-statskontrol af udenlandske passagerskibe på stikprøvebasis. Det var på linje med den praksis, der var etableret i andre søfartslande, som vi sammenligner os med, for eksempel UK, Norge, Sverige og Finland.
Der var ikke dengang fastsat nærmere retningslinjer for, hvilke skibe der skulle udtages til kontrollen bortset fra, at udenlandske passager-skibe, som gik i rute på dansk havn, blev kontrolleret en gang om året. Dengang var der altså ikke et lovkrav og heller ikke praksis for, at man skulle forhåndsgodkende udenlandske passagerskibe, inden de gik i drift.
Der er ikke fundet noget materiale, der viser andet end, at Søfartsstyrel-sens daværende kontrol med udenlandske skibe var i overensstem-melse med både den danske lovgivning og de internationale konventio-ner. Det er også blevet oplyst til Folketinget tidligere. Dette er senest sket i mit svar af 11. november 2015 på udvalgets spørgsmål 200 alm. del. Som bilag til svaret modtog udvalget også et notat fra
68
Søfartsstyrelsen fra december 2010, som i øvrigt også dengang - det vil sige i december 2010 - blev oversendt til udvalget af den daværende justitsminister. […] Der har været forlydender om, at Søfartsstyrelsen skulle have været i kontakt med rederiet om SCANDINAVIAN STAR, skulle have været om bord på skibet eller skulle havde set færgen i Frederikshavn. Der har også fra Folketinget været rejst spørgsmål om dette.
Til det kan jeg siger, at Søfartsstyrelsen har gennemgået det arkivmateriale, de har. Som det fremgår af mit svar på udvalgets spørgsmål 319, er der ikke noget, der indikerer, at Søfartsstyrelsens distriktskontor i Frederikshavn var i kontakt med SCANDINAVIAN STAR inden ulykken.
Derimod er der udsagn i arkivmaterialet, som siger, at man ikke konsta-terede skibets tilstedeværelse i Frederikshavn i perioden den 30. marts til den 1. april 1990, og at skibet ikke blev synet, inden det gik i drift.
[Søfartsstyrelsens rolle under og efter branden] Jeg vil nu forholde mig til spørgsmålet om Søfartsstyrelsens rolle i for-hold til SCANDINAVIAN STAR under branden natten mellem den 6. og 7. april 1990. Søfartsstyrelsen havde ikke en rolle under selve bran-den. Søfartsstyrelsen var ikke og skulle ikke være om bord under sej-ladsen.
Det fremgår af arkivmaterialet, at da Søfartsstyrelsen blev bekendt med ulykken, sendte man to medarbejdere til det sted i Sverige (Lysekil), hvor skibet blev bragt hen efter branden. De skulle gå om bord og se på SCANDINAVIAN STAR efter ulykken. Som det nu er de fleste bekendt, var der tale om to - nu tidligere - skibsinspektører i Søfartsstyrelsen Person 9 og Person 10.
De to skibsinspektø-rer var første gang om bord i skibet den 8. april 1990, dvs. dagen efter branden. De på gældende medarbejdere udarbejdede en rapport, hvor det fremgår, at de gennemførte undersøgelser frem til den 10. april 1990. [Denne er tilsendt Folketingets Erhvervs-, og Vækst- og eksport-udvalg ved min besvarelse af spørgsmål 143]
De to medarbejderes inspektion af skibet var en sædvanlig del af Sø-fartsstyrelsens opgave med at undersøge søulykker. Som jeg omtalte indledningsvis skete det som udgangspunkt i den såkaldte Opklarings- og Kontrolenhed. De to skibsinspektører var dog ikke en del af Opkla-ringsenheden, men kom fra Søfartsstyrelsens regionskontor i Frederiks-havn.
…
69
[Søfartsstyrelsens kommunikation med tidligere medarbejdere om sa-gen]
Jeg er opmærksom på, at der ikke med samrådsspørgsmålet lægges op til, at jeg kommenterer de tilkendegivelser, som tidligere medarbejdere i Søfartsstyrelsen i den senere tid har fremsat om ulykken og dens årsa-ger. Jeg har allerede besvaret spørgsmål fra udvalget herom.
Jeg vil alligevel gerne knytte et par bemærkninger hertil - ikke mindst til sagen om de henvendelser, som tidligere skibsinspektør Person 9 rettede til Søfartsstyrelsens direktion i sommeren 2014, og som udvalget fik oversendt med min besvarelse af spørgsmål 486.
Der er tale om interne mails, som jeg har ment, burde fremlægges, i lig-hed med de interne optegnelser, der blev lavet i Søfartsstyrelsen. Så nu er det interne materiale, som Søfartsstyrelsen havde, også lagt frem.
Hvorvidt Person 9 her i 2016 i medierne og under den in-denretlige afhøring for nogle uger siden har fremlagt nye oplysninger eller bevisfund, er noget politiet og anklagemyndigheden skal tage stil-ling til. […]” …”
I et læserbrev af Dato 2016 i branchemediet ”Søfart” kritiserede Sagsøger 4 Søfartsstyrelsen ”i forhold til det ansvar, Styrelsen havde for en manglende kontrol af skibet før afsejlingen fra Frederikshavn” . I læserbrevet skrev Sagsøger 4 blandt andet:
”… Før branden 7. april 1990 var Søfartsstyrelsens eget regelværk ikke overholdt, de skulle have kontrolleret skibets godkendelser, såsom cer-tifikater mv. Dette skulle være sket, da man på Søfartsstyrelsens kontor i Frederikshavn fik viden om, at ‘Scandinavian Star’ ville ankomme havnen, og især hvis man fik at vide, at skibet skulle gå i fast rutefart fra Frederikshavn.
Det var normal praksis, at man kontaktede Styrelsens kontor, dengang hvor man ikke havde adgang til PC og internet, at forespørgsler gik til kontoret i København, når det gjaldt udenlandsk registrerede skibe. …
70
Siden branden har Søfartsstyrelsen benægtet ansvar, og skibsinspektø-rerne har åbenbart fået mundkurv på, så de skulle sige, at de ikke kunne gøre noget, da ingen vidste om ‘Scandinavian Star’ før branden. Men dette var usandt.
Flere af inspektørerne på Søfartsstyrelsens kontor i Frederikshavn vid-ste, at skibet skulle ankomme, og at det skulle gå i fast rutefart.
Ret og pligt
De havde således ikke kun en ret men også en PLIGT til at gå om bord og kontrollere skibet. Havde de gjort det, ville de kunne have konstate-ret, at der ikke fandtes nogen certifikater om bord, ingen logbøger, in-gen besætningslister, ingen optegnelse at brand- og båd- samt evakue-ringsøvelser.
Over til den tekniske tilstand var der manglende branddøre, mang-lende motorer i redningsbåde, der var brandspjæld, der var defekte, sprinklersystem, der ikke virkede osv. osv. Så havde skibet været stop-pet og belagt med forbud. Dette havde forhindret det enorme tab at menneskeliv. Men Søfartsstyrelsen har benægtet.
Modstridende forklaringer
Jeg kom så tilfældigvis over en afhøring fra en straffesag, hvor lederen fra samme Frederikshavnskontor fortæller, at hans kolleger på kontoret ikke fulgte den almindelige praksis, da de fik kendskab til ‘Scandinavi -an Star’, men at de var bekendt med, at skibet skulle ankomme Frede-rikshavn, og at skibet skulle gå i fast rutefart.
Status i Søfartsstyrelsen pr. den 6. april 1990 var, at overskibsinspektør Person 5 var chef for kontrolenheden, dvs. chef for de skibsinspektører, der var og udførte kontrol at skibe, herunder dem i Frederikshavn. Og jeg vil anslå, at der på landsplan var 30-40 skibsin-spektører fordelt på regionskontorer. Heraf fire i Frederikshavn.
Den 7. april 1990 tidlig morgen var samme overskibsinspektør Person 5, som var chef for kontrolenheden dagen før, nu plud-selig blevet chef for opklaringsenheden, samtidig med at han var chef for kontrolenheden. Her er der tale om en lørdag morgen den 7. april 1990 - Person 5 beordrer to inspektører fra Frederiks-havn som to ud af 30-40 ansatte skibsinspektører til Lysekil i Sverige, hvor ‘Scandinavian Star’ med 150 omkomne bliver trukket ind.
71
Uerfarne efterforskere
Hvorfor overskibsinspektør Person 5 vælger to perso-ner fra Frederikshavn, der ikke har uddannelse eller erfaring i brandef-terforskning, må for mange være en gåde, hvis man altså ikke får øje på noget helt andet. Nemlig som beskrevet.
Overskibsinspektør Person 5 var udmærket klar over, at der var sket pligtforsømmelse, og om hans agenda var at få to at de in-spektører om bord for at lave en fortegnelse og et overblik på skibets til-stand, og planen var at lade som om, at de havde været om bord efter branden, er svært at sige. Fakta er, at det var de ikke før branden. Der er ikke nogen notater om, hvad deres opgave gik ud på Lysekil, og hvor-for de blev sendt dertil.
Men de søgte siden at bruge som dækoperation, at de ikke vidste, at skibet skulle komme til Frederikshavn og gå i rutefart derfra.
Kontrol havde minimeret katastrofe
Men chefen på Frederikshavnskontoret har en anden forklaring. Person 11 talte 4. november 1992 klokken 10.00 i Sø- og Han-delsretten under vidneansvar.
Person 11 fortæller, at flere af hans kolleger vidste, at ‘Scandinavian Star’ kom til Frederikshavn for der at gå i rutefart. Og han fortsætter, at den normale procedure for udenlandske skibe som nævnt var, at man kontaktede Styrelsens kontor, dengang hvor man ikke havde adgang til PC og internet, at forespørgsler gik til kontoret i København, når det gjaldt udenlandsk registrerede skibe. Dette for at sikre sig, at skibene var godkendte.
Derfor havde Søfartsstyrelsen et både direkte og indirekte ansvar i, at ‘Scandinavian Star’ uden kontrol gik i rutefart den 1. april 1990.
Havde Søfartsstyrelsen fulgt den almindelige procedure og forskrifter, kan man med sikkerhed fastslå, at besætningen var trænet, og at skibets tilstand var bragt i orden, så antallet af omkomne ved en efterfølgende brand havde været minimeret væsentligt.
Søfartsstyrelsen har handlet ansvarspådragende, og det bør føre til straffesager imod de ansvarlige.
…”
72
Efter anmodning fra daværende Erhvervs- og vækstminister afgav Søfartsstyrelsen en udtalelse den 26. oktober 2016 vedrørende Folke-tingets Retsudvalgs spørgsmål 668 og 669, Alm. del, af 1. juni 2016. Det fremgår af udtalelsen blandt andet:
”…
Erhvervs- og vækstministeren har som led i besvarelsen af ovennævnte spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg anmodet Søfartsstyrelsen om en udtalelse om, hvorvidt der – idet der henvises til bkg. nr. 475 fra 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe fra 1980 – eksisterer ”en domsstolsafgørelse eller lignende, der kan for-klare Søfartsstyrelsens praksis og konklusion om, at det var det så-kaldte parisermemorandum og ikke dansk lovgivning, der var gæl-dende, med hensyn til at foretage hovedsyn af Scandinavian Star, inden den blev sat i drift som passagerfærge mellem Danmark og Norge” (REU-spm. 668 alm. del).
Søfartsstyrelsen er endvidere blevet anmodet om en udtalelse vedrø-rende ”sammenhængen mellem, at det på den ene side efter det oplyste ikke var den danske lov om skibes sikkerhed m.v., der var gældende med hensyn til udførelsen af hovedsynet af Scandinavian Star, men at kaptajnen, rederen og direktøren i 1993 på den anden side blev dømt for netop at have overtrådt denne lovgivning” (REU -spm 669 alm. del).
…
I forhold til de udenlandske passagerskibe blev bekendtgørelsen for-stået således, at man fortsat skulle acceptere certifikater udstedt af flag-staterne. Udstedelsen af bekendtgørelsen medførte således ikke en æn-dring i den daværende kontrol af de udenlandske passagerskibe.
Forståelsen af regler og praksis fremgår også af det tidligere Skibstil-syns interne instruks, den såkaldte A-bog, der blev udfærdiget i maj 1985. Der er heri anført bl.a.:
”… I medfør af bekendtgørelsen er der hjemmel til at stille krav til udenlandske skibe, ligesom man i alvorlige tilfælde vil kunne drage en udenlandsk skibsfører eller reder til ansvar på samme måde som føreren af eller rederen for et dansk skib.
73
Den grundlæggende holdning bag bekendtgørelsen er, at uden-landske skibe, der anløber danske havne eller befinder sig på dansk søterritorium, som minimum skal opfylde kravene i de gæl-dende internationale konventioner, som måtte finde anvendelse på det gældende skib i kraft af skibets størrelse, type eller fartsom-råde m.v. Det er med bekendtgørelsen således ikke tanken, at udenlandske skibe skal opfylde ethvert dansk nationalt krav.
De fleste konventioner indeholder regler om, at man for et uden-landsk skib, der i kraft af sin størrelse, type og fartsområde m.v. er omfattet af konventionen, og såfremt flaglandet endvidere har ra-tificeret den pågældende konvention, ikke kan stille krav, der går ud over konventionens. Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, skal derfor forstås således, at det er konventionen/konventionerne, der inden for deres område sætter den øvre grænse for de krav, der kan stil-les, selv om de nationale danske bestemmelser måtte gå videre end konventionen. …”
De danske skibsinspektører skulle således i forhold til de udenlandske skibe holde sig inden for rammerne af de internationale aftaler, som Danmark havde indgået på daværende tidspunkt.
Den fælleseuropæiske aftale Paris MoU En af de internationale aftaler, som Danmark havde indgået i april 1990, var den fælleseuropæisk aftale ”Memorandum of Understanding on Port State Control” . Aftalen blev indgået mellem 14 vesteuropæiske lande, herunder Danmark i 1982 med henblik på at etablere en effektiv havnestatskontrol. Aftalen er beskrevet i Granskningsudvalgets rapport således:
”… Staterne forplikter seg til å foreta hyppige kontroller. Målet, som ifølge section 1.3 skulle være oppfylt i 1987, er at hver stat kontrol-lerer ca. 25 prosent av de skip som anløper dens havner (skip som anløber flere ganger et år teller likevel bare én gang i denne sam-menheng). Section 3.3 og 3.4 gir retningslinjer for utvelgelsen av skip. Man skal prøve å unngå inspeksjon av skip som har vært in-spisert av andre lands myndigheter i løpet av de siste seks måne-dene med mindre man har åpenbare grunner til dette .…”
74
SCANDINAVIAN STAR sejlede som tidligere nævnt ikke under dansk flag. Således som reglerne var udformet og blev fortolket på daværende tidspunkt, synes det derfor i overensstemmelse med både MoU og den danske bekendtgørelse om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe, at skibet ikke blev kontrolleret af de danske myndigheder, inden det gik i fart.
Det bemærkes i den forbindelse, at skibet heller ikke blev kontrolleret af de norske myndigheder, inden det gik i fart.
Granskningsudvalgets beskrivelse (og kritik) af havnestatskontrollen Granskningsudvalget, hvis formand var den norske højesteretsdommer Person 3, beskriver havnestatskontrollen således:
”… Norge og Danmark var havnestater i forhold til SCANDINAVIAN STAR. Det er derfor grunn til ved oppsummeringen, sammenlik-ningen og vurderingen av havnestatskontrollen å se særskilt på hvorledes disse landene praktiserer denne. Havnestatskontrollen som har været praktisert i Danmark og Norge har i det vesentlige vært lik. Utgangspunktet har vært en sertifikatkontroll.
Bare hvor det har foreligget åpenbare grunner – ”clear grounds” til å anta at de faktiske forhold ikke stemmer med sertifikatet, har det vært fo-retatt en mer vidtgående kontroll. En slik mer vidtgå- ende kon-troll har vært konsentrert om skipets tekniske side og bare i beskjeden grad om besetningens evne til å utføre sikkerhedsmes-sig viktige oppgaver.
Med hensyn til det site har det etter ulykken skjedd en viss endring i begge land. Der er klare svakheter ved den havnestatskontroll som har vært praktisert i Danmark og Norge. Det er en rekke forhold som tilsier en vesentlig omlegging i retning av hyppigere og grundigere kon-troller, og da også av besetningens evne til å udføre sikkerhets-messig viktige oppgaver. …”
Granskningsudvalget, der konkluderede, at det var en konsekvens af den praktiserede havnestatskontrol, at SCANDINAVIAN STAR hver-ken blev kontrolleret af danske eller norske myndigheder, anførte ved-rørende en eventuel kritik af myndighederne følgende:
”… Utvalgets konklusjon er som nevnt at den havnestatskontrollord-ning som har vært praktisert i Danmark og Norge på flere måter har vært svak, og at den legges vesentlig om. Ved vurdering av
75
om det kan reises kritikk mot danske og norske myndighetsorga-ner for ikke å ha endret havnestatskontrollordningen, kommer en rekke momenter inn. … Det som imidlertid taler mot at danske og norske myndighetsor-ganer kan kritiseres for ikke å ha lagt om havnestatskontrollen, er for det første at den kontrollordning som har vært praktisert, sy-nes å ha vært i samsvar med den havnestatskontroll som SOLAS og Paris-memorandummet legget opp til … Dernest kommer at de fleste land som er avtaleland i forhold til Paris-memorandumet, så langt utvalget har materiale til å bedømme det, har praktisert en havnestatskontroll på linje med Danmark og Norge. …”
Ændring af havnestatskontrollen …
Søfartsstyrelsen beskrev udviklingen på området i brev af 18. august 1992 til Politimesteren på Frederiksberg således:
”… Allerede inden rapporten (fra Granskningsudvalget, red) offent-liggjordes fandt søfartsadministrationerne i Danmark, Norge og Sverige på baggrund af SCANDINAVIAN STAR-ulykken det imidlertid nødvendigt at gennemføre en skærpelse af havnestats-kontrollen.
Kontrollen indebærer således nu dels kontrol af opera-tionelle forhold, dels krav om forhåndsgodkendelse af passager-skibe i fast rutefart på dansk havn, som det også er anbefalet af udvalget i afsn. 13.2.4. Skærpelsen går videre, end hvad der var af-talt i Paris-Memorandummet, og må i øvrigt anses for at være på kanten af, hvad de internationale konventioner forudsætter.
Der er dog siden bl.a. på dansk foranledning i Paris-Memorandummets regi blevet åbnet mulighed for, at havnestaterne udfører operatio-nel kontrol, ligesom der med dette formål er indledt drøftelser i IMO om ændring af SOLASkonventionens regler. …”
Straffesagen i Danmark Et spørgsmål i 1990 var myndighedernes pligt til at kontrollere danske, henholdsvis udenlandske skibe, et andet var rederiets og skibsførerens m.fl. pligt til at overholde det fastsatte regelgrundlag.
Som det fremgår af ovenstående gennemgang, var det forståelsen, at bkg. ”nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes
76
sikkerhed m.v. på udenlandske skibe” tilsigtede, at man i alvorlige til-fælde skulle ”kunne drage en udenlandsk skibsfører eller reder til an-svar på samme måde som føreren af eller rederen for et dansk skib.” …”
Det fremgår af daværende Erhvervsminister 1's besvarelse den 10. maj 2017 af spørgsmål 665, Alm. del, stillet af Retsudvalget den 1. juni 2016, at Søfartsstyrelsen havde foretaget en rundspørge blandt daværende og rele-vante tidligere medarbejdere til brug for besvarelsen af spørgsmålet. Af besva-relsen fremgår:
”…
Spørgsmål: Vil ministeren – i forlængelse af sit tilsagn på samrådet i Retsudvalget den 25. maj 2016 om at give det en overvejelse - tage initiativ til at alle relevante nuværende og tidligere medarbejdere i Søfartsstyrelsen bliver udspurgt om deres kendskab før og efter den 1. april 1990 til indsættel-sen af Scandinavian Star på rutefart fra Frederikshavn til Oslo, herun-der om medarbejdere ved Søfartsstyrelsen ved selvsyn konstaterede skibets tilstedeværelse i Frederikshavn forinden branden natten til den 7. april 1990?
Svar: Med henvisning til foreløbigt svar af 22. juni 2016 fra den daværende erhvervs- og vækstminister har Søfartsstyrelsen afsluttet en rundspørge blandt nuværende og relevante tidligere medarbejdere og har på den baggrund oplyst nedenstående, hvortil jeg kan henvise.
Jeg kan endvidere oplyse, at der i forbindelse med rundspørgen er ud-arbejdet en mere udførlig redegørelse, som tilgår Folketingets Retsud-valg i fortrolighed.
” 1. Søfartsstyrelsen har i forbindelse med rundspørgen taget kontakt til samtlige medarbejdere (i alt 349), der var ansat på det tidspunkt, hvor rundspørgen blev igangsat, samt relevante tidligere medarbejdere, der er udvalgt ud fra deres daværende stilling og mulige kendskab til sa-gen.
De nævnte personer er stillet følgende spørgsmål:
1. Havde du før den 1. april 1990 eller i perioden mellem den 1.
april og den 7. april 1990, hvor skibet brændte, kendskab til
77
indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR på ruten mellem Frede-rikshavn til Oslo?
2. Konstaterede du ved selvsyn SCANDINAVIAN STAR’s tilstede-
værelse i Frederikshavn inden branden natten til den 7. april 1990?
I de svar, som Søfartsstyrelsen har modtaget, har ingen svaret, at de var bekendt med indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR, eller at de ved selvsyn konstaterede skibets tilstedeværelse i Frederikshavn inden branden natten til den 7. april 1990.
Der er afgivet enkelte svar, som supplerer ovenstående.
En person har oplyst, at den pågældende på et tidspunkt blev klar over, at rederiet bag SCANDINAVIAN STAR havde eller ville indsætte et an-det skib på ruten til erstatning for et, så vidt pågældende husker, chartret italiensk passagerskib. Den pågældende havde dog ikke kend-skab til hvilket skib, hvornår og på hvilke vilkår, rederiet ville indsætte erstatningsskibet. Pågældende husker ikke i dag, hvornår vedkom-mende fik kendskab til indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR, da det var mange år siden.
En anden person har oplyst, at den pågældende fra to af medarbejderne på styrelsens distriktskontor i Frederikshavn fik at vide, at disse havde været bekendt med indsættelsen af skibet, og at man havde tænkt på at gennemføre en havnestatskontrol, men ikke fik det gjort.
2. Søfartsstyrelsen har endvidere i forbindelse med rundspørgen på ny gennemgået sagskomplekset vedrørende SCANDINAVIAN STAR med henblik på belysning af ovenstående spørgsmål.
Der er i arkivmaterialet dokumenter, hvoraf fremgår, at man på styrel-sens distriktskontor i Frederikshavn fra den lokale presse var bekendt med rederiets planer om indsættelsen af skibet. Dette har også tidligere været fremme, bl.a. i forbindelse med straffesagen. Det fremgår dog ikke af sagen, hvem der havde dette kendskab, og hvori kendskabet nærmere bestod.
Det bemærkes i den forbindelse, at på tidspunktet for ulykken blev udenlandske passagerskibe alene kontrolleret ved stikprøver efter de da gældende regler om havnestatskontrol. Reglerne blev ændret efter branden på SCANDINAVIAN STAR. Der henvises i den forbindelse til
78
Søfartsstyrelsens notat af 26. oktober 2016 om syn af skibe, der var ved-lagt besvarelsen af spørgsmål 668 og 669 fra udvalget.”
På baggrund af ovenstående, herunder navnlig at ingen medarbejdere har svaret, at de var bekendte med indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR, eller at de ved selvsyn konstaterede skibets tilstedeværelse i Fre-derikshavn forinden branden natten til den 7. april 1990, finder jeg ikke anledning til at anmode Søfartsstyrelsen om at foretage yderligere un-dersøgelser af nuværende og tidligere medarbejderes kendskab til SCANDINAVIAN STAR inden branden. …”
Nærmere om 2022-rapporten Kommissoriet for undersøgelsen var følgende, jf. 2022-rapportens pkt. 1.3.:
”…
Vi er blevet anmodet om at besvare følgende spørgsmål:
1. Førte de dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed på udenland-ske skibe og bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifika-ter m.v., og/eller den fra 1983 gældende praksis til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have synet SCANDINAVIAN STAR med henblik på at ud-stede en fartstilladelse eller anden certificering til skibet, inden det gik i fart med passagerer?
2. Førte de dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed på udenland-ske skibe, og bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifika-ter m.v., og/eller den dagældende praksis til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have foretaget havnestatskontrol af SCANDINAVIAN STAR, og hvornår skulle denne i givet fald være foretaget?
Begrebet regler skal i denne sammenhæng forstås således, at det også omfatter uskrevne retsregler om forsvarlig myndighedsadfærd.
…”
Undersøgelsen indeholdt en gennemgang af retsgrundlaget, herunder retsreg-ler, som undersøgelsen fandt relevante, søfartsmyndighedernes praksis og vej-ledninger m.v. vedrørende udenlandske skibe og uskrevne retsregler om myn-digheders tilsyns- og undersøgelsespligt samt forsvarlig myndighedsadfærd. Det fremgår af gennemgangen blandt andet, jf. rapportens pkt. 3.:
79
”…
3.1. International regulering
3.1.1. Konventioner, navnlig SOLAS Skibsfart er i vidt omfang konventionsreguleret. Konventionerne fast-slår både grundlæggende folkeretlige principper for skibsfart og mere detaljerede regler.
I FN’s Havretskonvention fra 1982 er i artikel 94 fastslået som et
grundprincip, at det er flagstaten, der udøver jurisdiktion og kontrol over skibe, der fører deres flag, og enhver flagstat skal ifølge bestem-melsen »træffe de foranstaltninger, som er nødvendige for sikkerheden på havet« blandt andet med hensyn til skibes bygning, udrustning, sø-dygtighed og bemanding.
Det fremgår også, at hver enkelt stat i den henseende skal rette sig efter almindeligt anerkendte internationale reg-ler m.v. og tage ethvert skridt, som kan være nødvendigt for at sikre de-res overholdelse.
Andre stater kan ifølge artikel 94 reagere, hvis de har åbenbare grunde (»clear grounds«) for at antage, at den »rette jurisdik-tion og kontrol over et skib ikke er udøvet«, og meddele flagstaten »kendsgerningerne herom« Flagstaten er herefter forpligtet til at »lade sagen undersøge og, efter behov, tage ethvert nødvendigt skridt for at afhjælpe situationen«.
Bestemmelsen i artikel 94 indgår i den del af FN’s Havretskonvention, som omhandle r det åbne hav.
Når det gælder sikkerhed, er den centrale internationale konvention
SOLAS-konventionen (International Convention for Safety of Life at Sea). SOLAS-konventionerne revideres løbende, og på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var det den femte SOLAS-konvention fra 1974 (SOLAS 1974), der var gældende. Der var i 1978 vedtaget en proto-kol til konventionen, ligesom der var foretaget ændringer i 1981 og 1983. Både Danmark og Bahamas havde ratificeret SOLAS 1974.
Skibet Scandinavian Star var bygget i 1971, og det skulle derfor alene
opfylde de materielle krav i den fjerde SOLAS-konvention fra 1960 (SO-LAS 1960) med visse supplerende krav i SOLAS 1974, jf. nærmere Granskningsrapporten, s. 41 ff. Hvad angår kontrollen af skibe, som er genstand for den foreliggende undersøgelse, skulle denne imidlertid al-tid udføres efter de nyeste regler, jf. a.st. s. 141. I det følgende tager vi derfor udgangspunkt i reglerne i SOLAS 1974.
SOLAS finder som udgangspunkt anvendelse på alle skibe i internati-
onal fart (»engaged on international voyages«). Det grundlæggende sy-stem i konventionen er, at den påbyder myndighederne i den stat, hvor skibet er registreret (flagstaten), at sikre, at skibet underkastes regel-mæssige syn (flagstatskontrol), hvorimod der alene lægges op til en min-dre intensiv kontrol fra havnestatens side.
80
I bilaget til SOLAS 1974 fremgår af afsnit B i kapitel 1 nærmere regler
om syn og certifikater. Det fremgår således overordnet af Regel 6 (om »Inspection and survey«):
»The inspection and survey of ships, so far as regards the enforcement of the provi-sions of the present Regulations and the granting of exemptions therefrom, shall be carried out by officers of the country in which the ship is registered… In every case the Government concerned fully guarantees the completeness and efficiency of the in-spection and survey«.
Derudover findes i Regel 7 (om »Surveys of passenger ships«) en særre-gulering af kontrollen med passagerskibe. Det fremgår af denne be-stemmelse, at passagerskibe dels skal underkastes et fuldt syn, inden det sættes i fart, dels skal undergå et mindre omfattende syn årligt (pe-riodisk syn), jf. Regel 7 (b) (i) og (ii).
Endelig skal skibet derudover sy-nes, hvis der er særlig anledning til det, fordi det har været involveret i et uheld, der er konstateret en defekt, eller der er blevet udført vigtige reparationer, jf. Regel 7 (b) (iii). Regel 7 indeholder detaljerede regler om den måde, hvorpå enkelte dele og funktioner af skibet skal synes.
I Regel 12 (om »Issue of certificates«) er der fastsat regler om udste-
delse af certifikater til forskellige typer skibe efter afholdt inspektion og syn. Herunder er det fastsat, at der skal udstedes et såkaldt »Passenger Ship Safety Certificate« til passagerskibe, som opfylder kravene i kon-ventionen.
Foruden reglerne om flagstatskontrol har SOLAS-konventionerne
også altid indeholdt regler om havnestatskontrol. Reglerne om havne-statskontrol indebærer, at skibe, der sejler under fremmed flag, på trods af at de som udgangspunkt er under en anden stats jurisdiktion, er for-pligtet til at acceptere en vis kontrol fra havnestatens side. I SOLAS 1974 fremgår dette af Regel 19 (om »Control«):
»Every ship holding a certificate issued under Regulation 12 or Regulation 13 of this Chapter is subject in the ports of the other Contracting Governments to control by of-ficers duly authorized by such Governments in so far as this control is directed to-wards verifying that there is on board a valid certificate.
Such certificate shall be ac-cepted unless there are clear grounds [udh. her] for believing that the condition of the ship or of its equipment does not correspond substantially with the particulars of that certificate. In that case, the officer carrying out the control shall take such steps as will ensure that the ship shall not sail until it can proceed to sea without danger to the pas-sengers or the crew…«.
Som det fremgår, udføres havnestatskontrollen som udgangspunkt alene som en kontrol af det pågældende skibs certifikater, således at den kontrol, der er udført af flagstaten, som hovedregel anerkendes. Kun hvis der er åbenbare grunde (»clear grounds«) til at antage, at ski-bets tilstand eller dets udstyr ikke i det væsentlige svarer til certifikatet,
81
kan skibet tilbageholdes af havnestaten, indtil forholdene er bragt i or-den.
Bestemmelsen angiver ikke på samme måde som Regel 7 om flag-
statskontrol, hvor tit der skal udføres havnestatskontrol. Formålet med bestemmelsen er at præcisere, at et vist mål af havnestatskontrol skal accepteres af flagstaten.
Nærmere regler om havnestatskontrol findes derimod i et vist om-
fang i »forståelsespapirer« – MoUs – mellem visse stater.
3.1.2. Memorandum of Understanding (1982-Paris MoU) Udviklingen af en ensartet havnestatskontrol blev drøftet mellem euro-pæiske lande i slutningen af 1970’erne. Et overordnet sigte var at for-søge at skabe konkurrence på ensartede vilkår blandt lande og havne, hvad angik havnestatskontrol. Den første aftale blev indgået i Haag mellem 8 lande i 1978 (Memorandum of Understanding of 2 March 1978 between certain maritime authorities on the maintenance of stand-ards on merchant ships (1978-Hague MoU)). Den drejede sig især om håndhævelse af ILO-konvention nr. 147 om minimumsnormer i relation til handelsskibe.
Lige inden dette MoU skulle træde i kraft, indtraf imidlertid en større
havolieforurening, da olietankskibet Amoco Cadiz gik på grund ud for den franske kyst, hvilket forårsagede et stort olieudslip.
Dette førte til, at der i 1982 blev indgået en aftale mellem 14 vesteuro-
pæiske lande (Paris Memorandum of Understanding on Port State Con-trol (1982- Paris MoU)) med fokus ikke blot på arbejdsforhold, men også bredere på sikkerhed og på forurening. Det overordnede formål var også her at sikre, at konventionernes havnestatsbestemmelser blev anvendt på en ensartet måde i de europæiske lande med hensyn til form og antal af udførte kontroller.
Aftalen, der senere er blevet revideret flere gange, gik ud på, at hver
stat skulle kontrollere ca. 25 % af de skibe, der anløb dens havn under fremmed flag. Aftalen opstillede derudover visse retningslinjer for, hvordan kontrollen skulle foretages.
Af afsnit 1.2. fremgår således: »Each Authority will maintain an effec-
tive system of port state control with a view to ensuring that, without discrimination as to flag, foreign merchant ships visiting the ports of its State comply with the standards laid down in the relevant instruments as defined in section 2«.
I afsnit 1.3. præciseres, at der med udtrykket »ships« i MoU menes
»foreign mechant ships«. I afsnit 2 oplistes en række konventioner, som »relevant instruments«, herunder SOLAS 1974, MARPOL og ILO-kon-vention nr. 147.
I afsnit 3 opstilles nærmere regler, hvad angår »Inspection procedu-
res«, »Rectification« og »Detention«.
82
I afsnit 3.1. præciseres i overensstemmelse med konventionsbestem-
melserne herom, at havnestatskontrollen primært er en certifikatkon-trol. Det hedder således: »In fulfilling their commitments the Authori-ties will carry out inspections, which will consist of a visit on board a ship in order to check the certificates and documents relevant for the purposes of the Memorandum. In the absence of valid certificates or documents or if there are clear grounds for believing that the ship does not substantially meet the requirements of a relevant instrument, a more detailed inspection will be carried out. Inspections will be carried out in accordance with Annex I«.
Afsnit 3.2. angiver nogle eksempler på, hvad der skal opfattes som
åbenbare grunde (»clear grounds«). Disse omfatter notificering fra an-den myndighed, klage fra kaptajn eller besætning eller anden person med legitim interesse samt andre indikationer på alvorlige mangler (»deficiencies«).
Afsnit 3.3. angiver forhold, som myndighederne særligt skal være op-
mærksomme på ved udvælgelsen af skibe til havnestatskontrol: »a) ships which may present a special hazard, for instance oil tankers and gas and chemical carriers; b) ships which have had several recent defici-encies«.
Afsnit 3.4. fastslår, at inspektion bør undgås, hvis skibet er blevet in-
spiceret af andre landes myndigheder inden for de seneste 6 måneder, medmindre der er åbenbare grunde (»clear grounds«) for en kontrol.
3.1.3. Opsamling angående den internationale regulering Det kan konstateres, at der på konventionsniveau findes en grundlæg-gende sondring mellem flagstatskontrol og havnestatskontrol. Hoved-ansvaret for et skibs tilstand ligger hos flagstaten. På konventionsni-veau er der dog samtidig en forudsætning om, at der i et vist omfang udøves havnestatskontrol af fremmedflagede skibe, der anløber en kon-ventionsstats havne.
Havnestatskontrollen er som udgangspunkt en certifikatkontrol. SOLAS finder som udgangspunkt anvendelse på alle skibe i international fart (»engaged on international voyages)«. Konven-tionen indeholder særlige regler om flagstatskontrol af passagerskibe. I relation til havnestatskontrol sondres ikke i SOLAS mellem passager-skibe og andre skibe.
Der sondres heller ikke mellem fremmedflagede skibe, der blot anløber en havn, og fremmedflagede skibe, der ligger i fast fart fra en konventionsstats havn til en anden havn. Intensiteten af havnestatskontrollen er heller ikke reguleret i SOLAS.
Mere detaljerede regler om havnestatskontrol findes dog i det så-
kaldte 1982-Paris MoU. Et væsentligt formål med denne aftale var at skabe lige konkurrencevilkår for havne. 1982-Paris MoU angiver ikke udtrykkeligt, om det tager sigte på kontrol af bestemte typer af skibe. I den forbindelse kan bemærkes, at forløberen til 1982-Paris MoU, 1978-
83
Hague MoU, udtrykkeligt angav at finde anvendelse på »Merchant Ships«, mens 1982-Paris MoU ifølge dets titel blot finder anvendelse på »port state control«. Termen »Merchant Ships« anvendes imidlertid også som definition på udtrykket »ship« i 1982- Paris MoU. Den direkte anledning til vedtagelsen af Paris MoU var en olieforureningsskade fra et tankskib.
Dette harmonerer med, at det fremgår af regelsættet, at olie og gasskibe skal have særlig opmærksomhed ved udvælgelsen til kon-trol. I den norske St. meld. Nr. 63 (1991-92), s. 36, anføres det også om 1982-Paris MoU: »Kontrollen skulle opprinnelig rette seg særlig mot skip som representerer spesielle farer så som oljetankskip, gasstankskip og mot skip som er rapportert beheftet med mangler«.
Sammenfattende må det lægges til grund, at 1982-Paris MoU primært
tog sigte på andre typer af skibe end passagerskibe. Dette kan ses i sam-menhæng med, at SOLAS foreskrev særligt strenge regler for flagstats-kontrol med passagerskibe i form af regler om et årligt syn. Vi bemær-ker for god ordens skyld, at 1982-Paris MoU siden er blevet ændret, og at der i den gældende version udtrykkeligt er henvist til passagerskibe, der kategoriseres som »risk ships«.
3.2. Skibssikkerhedsloven og bekendtgørelserne
3.2.1. De tidligere skibstilsynslove Med henblik på dansk tiltrædelse af den første SOLAS-konvention fra 1914 blev i 1920 vedtaget lov nr. 145 af 29. marts 1920 om tilsyn med skibe (1920- Skibstilsynsloven). Loven afløste tidligere love om tilsyn med dampskibe og sejlskibe.
Det fremgik af forarbejderne til den nye skibstilsynslov, at det tidligere system havde lidt af væsentlige mangler: »Skibstilsynets Organisation er ufyldestgørende baade nedefter og op-efter.
Synsmændenes Ansættelsesog Lønningsvilkaar udelukker, at der gennemgaaende kan sikres Raadighed over særlig egnede Kræfter; Synsmændene arbejder hvert Sted for sig, uden fælles Overledelse, og Resultatet af deres Arbejde kontrolleres af ingen; Tilsynet træder som Regel overhovedet kun i Funktion, naar det tilkaldes af selve Skibet; og det til Politiet henlagte Indseende med, at foretagelsen af Syn ikke und-lades, maa, taget i Almindelighed, betegnes som ganske betydnings-løst«, jf.
F.T. 1919-20, tillæg A, sp. 3516.
1920-Skibstilsynsloven indeholdt udførlige bestemmelser om blandt
andet skibes bygning og udstyr, skibstilsynet, synsforretninger og certi-fikater samt tilbageholdelse af usødygtige skibe. Om lovens anvendel-sesområde var det fastsat i § 1, stk. 1, at ethvert registreringspligtigt dansk skib skulle fyldestgøre de i loven indeholdte forskrifter og var undergivet statens ved loven på- budte tilsyn. Lovens anvendelse i for-hold til udenlandske skibe var reguleret i § 3, der lød:
84
»Ved kongelig Anordning kan denne Lovs Forskrifter med de Begrænsninger, som Overenskomst med andre Stater maatte medføre, og med de Lempelser, som findes passende, bringes til Anvendelse paa Skibe, der ikke er hjemmehørende her i Riget, naar disse Anløber dansk Havn eller paa dansk Søterritorium ind- eller udskiber Pas-sagerer eller Gods«.
De tidligere love om tilsyn med dampskibe og sejlskibe fandt anven-delse på danske skibe, jf. § 1 i lov nr. 16 af 13. februar 1903 om tilsyn med dampfartøjer m.m. og § 1 i lov nr. 115 af 14. maj 1909 om tilsyn med sejlskibe m.m.
Begge love indeholdt imidlertid en særlig bestem-melse om, at politiøvrigheden, »naar dertil findes særlig Anledning«, i en jurisdiktion, fra hvilken et udenrigsk passagerskib agtede at med-tage danske passagerer, kunne gøre medtagelsen af sådanne passagerer betinget af, at skibet forinden afgangen blev underkastet et overordent-ligt syn af de beskikkede synsmænd samt af, at synsmændene, der skulle følge de for syn over danske skibe foreskrevne regler, kom til det resultat, at skibet, selv om det ikke fyldestgjorde samtlige forskrifter i lovene og de i medfør af lovene udstedte bestemmelser, dog uden fare kunne benyttes til befordring af passagerer i den opgivne fart, jf. hhv. § 19 og § 17 i lovene.
1920-Skibstilsynsloven indeholdt ikke en tilsvarende særregel om
udenlandske passagerskibe, der fra en dansk havn agtede at medtage danske passagerer, men altså i § 3 en mere generel bemyndigelse til un-der de angivne betingelser og med passende lempelser som helhed at lade loven finde anvendelse på udenlandske skibe. I forarbejderne be-tegnes bestemmelsen som en naturlig konsekvens af den udvikling i in-ternational retning, der i stigende grad kendetegner de søfarende natio-ners lovgivning, jf. F.T. 1919-20, tillæg A, sp. 3518.
1920-Skibstilsynsloven blev ændret flere gange, herunder i 1930 med
henblik på Danmarks ratifikation af den anden SOLAS-konvention fra 1929.
Ved lov nr. 117 af 28. marts 1951 blev skibstilsynsloven fra 1920 afløst
af en ny hovedlov (1951-Skibstilsynsloven). Formålet med loven var blandt andet at gøre det muligt for Danmark at ratificere den tredje SO-LAS-konvention fra 1948.
Loven var i lighed med den tidligere skibstil-synslov inddelt i ti afsnit om: lovens område (afsnit 1), skibes bygning og udstyr (afsnit 2), lastelinier og lasteregler (afsnit 3), almindelige tje-neste- og sikkerhedsforskrifter (afsnit 4), Statens Skibstilsyn (afsnit 5), synsforretninger og certifikater (afsnit 6), tilbageholdelse af skibe m.v. (afsnit 7), afgifter (afsnit 8), straffebestemmelser m.v. (afsnit 9) samt reg-ler om ikrafttrædelse m.v. (afsnit 10).
Det fremhæves i forarbejderne, at lovens system var, at der i selve loven kun skulle angives de ledende synspunkter for og rammen for de sikkerhedsmæssige forskrifter ved-rørende skibes bygning og udstyr m.v. De mere tekniske detailforskrif-ter var henskudt til administrativ bestemmelse, jf. F.T. 1950-51, tillæg A,
85
sp. 3694. Reglerne om lovens anvendelsesområde blev i hovedsagen uændret videreført fra den tidligere lov og var ikke genstand for be-mærkninger i forarbejderne. Ordningen var således fortsat den, at loven med de begrænsninger, som overenskomst med andre stater måtte medføre, og med de lempelser, som fandtes passende, kunne bringes i anvendelse på skibe, der ikke var hjemmehørende i riget, når disse an-løb dansk havn eller på dansk søterritorium ind- eller udskibede passa-gerer eller gods, jf. lovens § 3, stk. 2.
I medfør af lovens § 3, stk. 2, udstedtes anordning nr. 163 af 29. marts
1951 om anvendelse af lov nr. 117 af 28. marts 1951 på fremmede skibe (1951-Anordningen).
Det var i anordningens § 1 fastsat, at bestemmel-serne i lovens afsnit 7 og 9, som blandt andet angik tilbageholdelse af skibe og straf for overtrædelse af loven, fandt tilsvarende anvendelse på skibe, der ikke var hjemmehørende i riget, når disse anløb dansk havn eller på dansk søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller gods.
Det var fastsat i § 2, at ministeren under iagttagelse af de forskrifter, der måtte indeholdes i internationale overenskomster og aftaler, kunne træffe bestemmelse om, hvorvidt og i hvilket omfang de i lovens afsnit 2 og 3 indeholdte regler om skibes bygning og udstyr m.v. og om laste-linier og lasteregler skulle anvendes på ikke i riget hjemmehørende skibe, der befandt sig på dansk søterritorium.
Det var endelig fastsat i anordningens § 3, at skibstilsynet– for at
gennemføre de i anordningen eller i dens medfør givne forskrifter– havde ret til at gå om bord i ethvert fremmed skib i dansk havn eller på dansk søterritorium og til at foretage de for opfyldelsen af dets pligter fornødne undersøgelser.
I § 4 var fastsat bestemmelser om blandt andet andre myndigheders pligt til at foretage anmeldelse til nærmeste skibs-tilsynsmyndighed, hvis de konstaterede overtrædelse af anordningen eller af de i dens medfør givne forskrifter, eller havde grund til at an-tage, at et fremmed skib var i usødygtig stand. Anordningens §§ 3 og 4 svarede i hovedsagen til den dagældende skibstilsynslovs §§ 20 og 21.
De nævnte bestemmelser i skibstilsynsloven, som indgik i lovens afsnit 5 med titlen Statens Skibstilsyn, syntes i øvrigt at finde umiddelbar an-vendelse i relation til udenlandske skibe, jf. udtrykkeligt lovens § 20.
Der var således i denne sammenhæng ikke tale om, at lovens forskrifter ved anordningen blev udstrakt til at finde anvendelse for udenlandske skibe, men snarere om en uddybning af lovens regler for så vidt angår disse.
Det var, som det fremgår af ovenstående, ikke alle bestemmelser i
1951- Skibstilsynsloven, som i medfør af anordningen fandt anvendelse på udenlandske skibe. Eksempelvis var der i anordningen ikke henvist til, at lovens afsnit 6, som indeholdt forskrifter om skibstilsynets syns-forretninger (hovedsyn, kontrolsyn og fribordssyn) og om certifikater, fandt anvendelse på udenlandske skibe.
86
I 1952 udstedtes bekendtgørelse nr. 394 af 17. november 1952 om kontrol
med fremmede skibe i dansk havn (1952-Bekendtgørelsen), som afløste tidligere bekendtgørelser om samme emne.
Som hjemmel for bekendt-gørelsen var angivet anordningens § 2, der som nævnt indeholdt en be-myndigelse til under iagttagelse af forskrifter i internationale overens-komster og aftaler at træffe bestemmelse om, i hvilket omfang de i lo-vens afsnit 2 og 3 indeholdte regler om skibes bygning og udstyr m.v. og om lastelinier og lasteregler skulle anvendes på udenlandske skibe.
Bekendtgørelsen indeholdt forholdsvis detaljerede regler om, i hvilken udstrækning udenlandske skibe, der anløb dansk havn eller på dansk søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller gods, var undergivet Statens Skibstilsyns kontrol med hensyn til de nævnte forhold.
Skibstilsynet havde ifølge bekendtgørelsenret til at gå om bord i et
fremmed skib i dansk havn eller på dansk red og forlange sig forevist dels dokumentation for skibets nationalitetdels de af skibets hjemlands kompetente myndigheder eller på disses vegne udfærdigede tekniske certifikater for skibet eller dets enkelte dele og tilbehør, jf. bekendtgørel-sens § 2. I §§ 3-4 var der fastsat regler om udstrækningen af skibstilsy-nets undersøgelser, som afhang af, om skibets hjemland havde tiltrådt relevante internationale konventioner– eller havde bilaterale aftaler med Danmark – om gensidig anerkendelse af syn og certifikater.
Hvis et passagerskibs hjemland havde tiltrådt den tredje SOLAS-kon-
vention fra 1948, og der blev fremlagt et gyldigt sikkerhedscertifikat (eventuelt i forbindelse med et undtagelsescertifikat), skulle skibstilsy-nets kontrol, for så vidt angår de forhold som certifikaterne omhand-lede, herunder lænse- og brandslukningsarrangement og forsyning med redningsmidler, »være indskrænket til om fornødent at konstatere, at skibets sødygtighedsforhold i det væsentlige svarer til certifikaternes angivelser«, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 1.
En tilsvarende certifikatbe-skyttelse gjaldt, hvor skibets hjemland havde tiltrådt den anden SO-LAS-konvention fra 1929, men dog alene efter nærmere af ministeriet angivne retningslinjer, jf. § 3, stk. 2.
I bekendtgørelsens § 4 fandtes nær-mere regler om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med lastefor-hold, hvor hjemlandet havde tiltrådt den dagældende lasteliniekonven-tion, og skibet var forsynet med et gyldigt internationalt lasteliniecerti-fikat.
I tilfælde af at der ikke fandtes noget på internationalt grundlag bestå-
ende arrangement om gensidig anerkendelse af syn og certifikater– el- ler en særlig bilateral aftale mellem Danmark og skibets hjemland– var der derimod ikke efter bekendtgørelsen fastsat indskrænkninger i ud-strækningen af skibstilsynets undersøgelser. I disse tilfælde kunne udenlandske skibe »gøres til genstand for statens skibstilsyns undersø-gelser på samme måde og under samme betingelser som her i riget hjemmehørende skibe«, jf. bekendtgørelsens § 5.
87
Sammenfattende skal vi bemærke følgende vedrørende den ordning,
som gik forud for skibssikkerhedsloven fra 1980: 1951-Skibstilsynslo-ven, hvori der blandt andet var fastsat regler om skibes sikkerhed og til-synet hermed, omfattede danske skibe, men loven kunne helt eller del-vist sættes i kraft også for udenlandske skibe. Det var i 1951-Anordnin-gen fastsat, hvilke specifikke afsnit i skibstilsynsloven der fandt anven-delse i forhold til udenlandske skibe.
Lovens regler om synsforretninger og udstedelse af certifikater fandt ikke anvendelse i forhold til uden-landske skibe. Derimod var der i 1952-Bekendtgø- relsen fastsat relativt detaljerede regler om, i hvilken udstrækning udenlandske skibe, der anløb danske havne eller på dansk søterritorium ind- eller udskibede passagerer eller gods, var underlagt skibstilsynets kontrol.
Disse regler foreskrev, at kontrollen med udenlandske skibe skulle udøves under hensyntagen til internationale søfartskonventioner, herunder de dagæl-dende SOLAS-konventioner. 3.2.2.
Gældende regler på tidspunktet for Scandinavian Star-katastro-fen – skibssikkerhedsloven fra 1980 Ved lov nr. 98 af 12. marts 1980 om skibes sikkerhed m.v. (1980-Skibs-sikkerhedsloven) blev 1951-Skibstilsynsloven afløst af en ny hovedlov og fik samtidig ny titel.
Formålet med den nye skibssikkerhedslov var blandt andet at gøre det muligt for Danmark at gennemgøre den inter-nationale konvention om forebyggelse af forurening fra skibe (MAR-POL) fra 1973.
Allerede de tidligere skibstilsynslove havde haft karakter af rammelov, men det blev i forarbejderne til den nye skibssikkerheds-lov fremhævet, at det i endnu højere grad end tidligere var lovens sy-stem, at den skulle fungere som ramme for forskrifter om skibes byg-ning og udstyr m.v., mens de tekniske detailforskrifter herom blev hen-skudt til administrativ fastsættelse, jf. F.T. 1979-80, tillæg A, sp. 797.
Lo-ven indeholder således i vidt omfang bemyndigelser til at fastsætte nærmere regler.
Lovens anvendelsesområde var fastlagt i § 1. Det fremgår af denne
bestemmelse, at loven omfatter »danske skibe«, jf. stk. 1. I stk. 2 var der fastsat følgende om udenlandske skibe:
»Industriministeren kan fastsætte regler om, at loven og de i medfør af denne ud-stedte forskrifter helt eller delvis skal bringes til anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium«.
Om bemyndigelsen i § 1, stk. 2, til lade loven bringe i anvendelse på udenlandske skibe hedder det i forarbejderne:
»Bestemmelsen giver industriministeren hjemmel til at fastsætte, at loven også i givet omfang skal finde anvendelse på skibe under udenlandsk flag, der som nævnt oven-for ikke umiddelbart vil være omfattet af loven. Loven kan dog kun finde anvendelse på udenlandske skibe, såfremt de er i dansk havn eller på dansk søterritorium, og der
88
skal i det hele tages hensyn til de begrænsninger, som Danmarks forpligtelser over for andre stater måtte medføre«, jf. F.T. 1979- 80, 2. samling, tillæg A, sp. 801 f.
Det bemærkes i forarbejderne, at bemyndigelsesbestemmelsen i § 1, stk. 2, gik videre end den tilsvarende bemyndigelse i den tidligere skibstil-synslov, der som omtalt var begrænset til udenlandske skibe, der anløb i dansk havn, eller som på dansk søterritorium ind- eller udskibede pas-sagerer eller gods.
Nyaffattelsen af bestemmelsen skulle muliggøre, at loven også kunne bringes til anvendelse på udenlandske skibe under sejlads gennem dansk søterritorium, selv om vedkommende udenland-ske skib ikke ind- eller udskibede passagerer eller gods. Statens Skibstil-syn skulle således i samarbejde med Miljøstyrelsen efter loven foretage kontrol med forureningsrisikoen fra skibe, der sejlede gennem danske farvande.
Der er ikke i øvrigt i forarbejderne til 1980-Skibssikkerhedsloven for-
tolkningsbidrag vedrørende bemyndigelsesbestemmelsen i § 1, stk. 2. Der er – bortset fra udvidelsen af bestemmelsen i § 1, stk. 2, til at om-fatte alle skibe på dansk søterritorium – således ikke i loven eller lovens forarbejder nogen holdepunkter for, at lovgivningsmagten tilsigtede at foretage ændringer i forhold til de hidtidige regler om lovens anven-delse på udenlandske skibe.
Skibssikkerhedsloven trådte i kraft 1. juli 1980. Den blev ændret ved
lov nr. 857 af 23. december 1987, jf. bekendtgørelse nr. 299 af 9. juni 1988, hvorved Statens Skibstilsyns beføjelser blev overført til Søfartssty-relsen. To for sagen centrale bekendtgørelser blev udstedt i medfør af 1980-Skibssikkerhedsloven, og de i medfør af 1951-Skibstilsynsloven udstedte regler (1951- Anordningen og 1952-Bekendtgørelsen) blev i den forbindelse ophævet. De nye bekendtgørelser omtales i det føl-gende.
3.2.3. Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 Bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988 om syn og certifikater m.v. (1988- Bekendtgørelsen) trådte i kraft den 1. september 1988. Den afløste be-kendtgørelse nr. 351 af 26. juni 1981 om syn og certifikater m.v., hvis regler den i det væsentlige videreførte.
De nævnte bekendtgørelser blev udstedt med hjemmel i skibssikkerhedslovens § 12, stk. 2, som inde-holdt en bemyndigelse til at fastsætte regler for, hvornår og efter hvilke retningslinjer et skib skal synes, samt lovens § 11, stk. 2, hvorefter Sta-tens Skibstilsyn (senere Søfartsstyrelsen) kunne bemyndiges til at fast-sætte tekniske forskrifter i henhold til loven.
Bekendtgørelsens kapitel 2 indeholdt regler om syn. Bekendtgørelsen
fastslog i § 2, at skibe som udgangspunkt skulle underkastes syn efter reglerne i §§ 3-14. Efter § 3 skulle alle skibe over en vis størrelse gen-nemgå et hovedsyn og godkendes af Søfartsstyrelsen, inden det gik i
89
fart, uanset om skibet var nybygget eller indkøbt fra udlandet. Derud-over indeholdt bekendtgørelsen blandt andet regler om periodiske syn, jf. blandt andet § 4, stk. 1, hvorefter blandt andet passagerskibe i inter-national fart årligt som udgangspunkt skulle underkastes hovedsyn. Derudover indeholdt bekendtgørelsen regler om fribordssyn for skibe med lasteliniecertifikat eller lasteliniemærker samt regler om særsyn.
Efter reglerne om særsyn kunne Søfartsstyrelsen til enhver tid påbyde, at et skib underkastes et ekstraordinært syn, jf. § 16. En vejledning af 29. juli 1988 indeholdt nærmere retningslinjer om indholdet af de enkelte syn, som skibe skulle gennemgå.
Bekendtgørelsens kapitel 3 indeholdt regler om udstedelse af certifikater
m.v. I § 20 var det fastsat, at Søfartsstyrelsen udstedte certifikater som foreskrevet i blandt andet SOLAS-konventionen, dvs. blandt andet »Sikkerhedscertifikat for passagerskibe« (»Passenger Ship Safety Certi-ficate«), jf. også afsnit 3.1.1. Herudover var der i § 21 fastsat regler om udstedelse af en »Tilladelse til sejlads med passagerer«.
Ifølge § 21, stk. 4, måtte et passagerskib ikke gå i fart uden en tilladelse i henhold til stk. 1, som foreskrev, at der efter afsluttet hovedsyn på et passagerskib skulle udstedes en tilladelse til sejlads med passagerer. Tilladelsen skulle indeholde oplysninger om skibets fartsområde, størst tilladte passagerantal samt seneste dato for næste hovedsyn.
Intet passagerskib måtte gå i fart uden for det i tilladelsen nævnte fartsområde eller med flere passagerer end angivet i tilladelsen.
I kommissoriet er vi blevet anmodet om at besvare, hvorvidt der
skulle være udstedt en »fartstilladelse eller anden certificering« til Scan-dinavian Star, inden skibet gik i fart med passagerer. Vi skal allerede på dette sted bemærke, at der efter § 21 ikke blev udstedt en »Fartstilla-delse«, men en »Tilladelse til sejlads med passagerer«. En »Fartstilla-delse« blev efter § 22 udstedt til lastskibe og fiskeskibe efter afsluttet ho-vedsyn.
Der er i første række tale om et terminologisk spørgsmål, idet der alene var mindre forskelle på de nævnte tilladelser, men f.eks. var det alene en »Tilladelse til sejlads med passagerer«, der skulle inde-holde oplysninger om det størst tilladte passagerantal (en fartstilladelse skulle dog angive det højeste antal personer, der med de ombordvæ-rende redningsmidler måtte medtages), ligesom denne tilladelse blev udstedt i to eksemplarer, hvoraf det ene skulle være anbragt på et for passagererne iøjnefaldende sted om bord, mens det andet skulle opbe-vares med skibets tilsynsbog.
Forud for 1980-Skibssikkerhedsloven blev der i relation til både passagerskibe og andre skibe udstedt et »Fartscer-tifikat«, jf. § 25 i 1951-Skibstilsynsloven.
Vi skal endvidere i forhold til kommissoriet pointere, at der som
ovenfor anført blev udstedt flere attester til passagerskibe, som havde været underkastet syn, herunder et »Sikkerhedscertifikat for
90
passagerskibe« som foreskrevet i SOLAS-konventionen og en »Tilla-delse til sejlads med passagerer« i henhold til 1988-Bekendtgørelsen.
1988-Bekendtgørelsen indeholdt ingen angivelse af, hvorvidt bestem-
melserne i bekendtgørelsen foruden danske skibe var rettet mod uden-landske skibe. Bekendtgørelsen fremtræder i denne forstand umiddel-bart som værende flagblind. En bekendtgørelse kan imidlertid ikke have et videregående anvendelsesområde end den lov, som den har hjemmel i. Da 1980-Skibssikkerhedsloven efter lovens § 1, stk. 1, alene fandt anvendelse på danske skibe, gjaldt derfor som udgangspunkt det samme for 1988-Bekendtgørelsen. I de følgende afsnit vurderes det, om 1988-Bekendtgørelsen alligevel i medfør af bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 fandt anvendelse på udenlandske skibe.
3.2.4. Bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983
3.2.4.1. Indhold og opbygning Bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 om anvendelse af lov om ski-bes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe (1983-Bekendtgørelsen) var udstedt i medfør af § 1 stk. 2, i 1980-Skibssikkerhedsloven. Bekendtgø-relsen trådte i kraft den 1. november 1983. Bekendtgørelsens § 1 har føl-gende ordlyd:
» § 1. Lov nr. 98 af 12. marts 1980 om skibes sikkerhed m.v. og de i medfør af denne udstedte forskrifter finder anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium.
Stk. 2. Statens skibstilsyn kan, når det skønnes rimeligt og forsvarligt, fravige be-
stemmelsen i stk. 1 for udenlandske skibe, der opfylder de i deres hjemland gældende krav«.
Bekendtgørelsen er opbygget på en anden måde end de samtidig ophæ-vede regler i 1951-Anordningen om anvendelse af skibstilsynsloven på fremmede skibe og den hertil knyttede 1952-Bekendtgørelse om kontrol med fremmede skibe i dansk havn, som er omtalt i afsnit 3.2.1.
I 1951-Anordningen var det fastsat, at specifikke afsnit i skibstilsynslo-
ven fandt anvendelse på udenlandske skibe på dansk søterritorium. Det er i § 1, stk. 1, i 1983-Bekendtgørelsen efter ordlyden fastsat, at skibssik-kerhedsloven og de i medfør af denne udstedte forskrifter som ud-gangspunkt i deres helhed finder anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, medmindre Statens Skibstil-syn med hensyn til et udenlandsk skib, der opfylder de i dets hjemland gældende krav, har skønnet, at det er rimeligt og forsvarligt at fravige dette udgangspunkt, jf. stk. 2.
I 1952-Bekendtgørelsen var der fastsat relativt detaljerede regler om, i
hvilken udstrækning et udenlandsk skib var undergivet skibstilsynets kontrol hvad angår spørgsmål om skibets bygning og udstyr samt
91
lastelinier og lasteregler. I 1983-Bekendtgørelsen er der ikke fastsat spe-cifikke regler herom. Det fremgår alene, at det er overladt til Statens Skibstilsyn konkret at skønne, hvorvidt det er rimeligt og forsvarligt at fravige de almindelige bestemmelser i skibssikkerhedsloven og de i medfør af denne udstedte forskrifter ved anvendelsen på udenlandske skibe.
Det fremgår dog af 1980-Skibssikkerhedslovens forarbejder, at der
ved anvendelse af loven på udenlandske skibe skulle tages hensyn til »de begrænsninger, som Danmarks forpligtelser over for andre stater måtte medføre«, jf. afsnit 3.2.2. Noget tilsvarende er ikke udtrykkeligt anført i bekendtgørelsens § 1.
Det fremgår imidlertid af arkivmateriale vedrørende bekendtgørelsen, at det ved udstedelse af bekendtgørelsen blev forudsat, at kontrollen med udenlandske skibe skulle udøves i overensstemmelse med internationale forpligtelser.
I den skrivelse, hvorved bekendtgørelsen blev forelagt ministeren til underskrift, hed det: »I modsætning til de gældende regler (anordning nr. 163 af 29. marts 1951 og bekendt-gørelse nr. 394 af 17. november 1952), der indeholder specificerede regler for, hvorle-des kontrollen med udenlandske skibe, der anløber danske havne eller søterritorium, skal udøves med hensyntagen til internationale søfartskonventioner, sætter udkastet generelt loven om skibes sikkerhed og de i medfør af lovens udstedte forskrifter i kraft for sådanne udenlandske skibe.
Tanken er dog ikke, at nationale regler i tillæg til de konventionsmæssige krav i alle tilfælde skal håndhæves over for udenlandske skibe, der opfylder de i deres hjemland gældende krav. Der er derfor i § 1, stk. 2, indsat en hjemmel for skibstilsynet til i sådanne tilfælde at fravige kravet om opfyldelse af dan-ske regler, hvis det skønnes rimeligt og forsvarligt.
Det er en selvfølge, at skibstilsynet skal udøve kontrollen i overensstemmelse med
reglerne i internationale konventioner og med folkeretlige regler i øvrigt, men det er ikke fundet nødvendigt udtrykkeligt at nævne dette i bekendtgørelsen, da det følger af andre bestemmelser. [håndskrevet tilføjelse: Justitsministeriet enig heri.]«.
Det var således ifølge forelæggelsesskrivelsen ikke hensigten med be-kendtgørelsen, at reglerne i skibssikkerhedsloven og de i medfør af lo-ven udstedte forskrifter i alle tilfælde skulle »håndhæves« over for udenlandske skibe, der opfylder deres hjemlands krav, og det blev som en selvfølge forudsat, at søfartsmyndighedernes »kontrol« udøves i overensstemmelse med internationale forpligtelser.
Arkivmateriale vi-ser, at der bag disse formuleringer syntes at ligge en vurdering af, at Danmarks internationale forpligtelser ikke begrænsede mulighederne for at fastsætte, at fremmede skibe, der befinder sig på dansk søterrito-rium, skal opfylde danske sikkerhedskrav, men at regler om certifikat-beskyttelse i de af Danmark tiltrådte søfartskonventioner og alminde-lige folkeretlige regler om uskadelig passage indskrænkede danske myndigheders muligheder for at håndhæve reglerne.
Som det vil fremgå af det følgende understøttes denne fortolkning også af tidligere udkast til bekendtgørelsen og ministeriets interne notater herom.
92
3.2.4.2. Bekendtgørelsens tilblivelse Bestemmelsen i § 1, stk. 1, i 1983-Bekendtgørelsen genfindes i de første bekendtgørelsesudkast. Også i disse udkast var det fastsat, at skibssik-kerhedsloven m.v. finder »anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium«.
I de første udkast var det imidlertid i overensstemmelse med lovens forarbejder tilføjet, at dette alene gjaldt med de begrænsninger, som Danmarks folkeretlige forpligtelser over for andre stater måtte medføre.
Det hed således i et udkast fra 1981, at loven fandt anvendelse med de begrænsninger, der fulgte af »de folke-retlige regler om uskadelig passage«, og i et udkast fra 1983 henvistes desuden til »de af Danmark tiltrådte internationale søfartskonventio-ner«.
Disse henvisninger til folkeretlige begrænsninger udgik imidlertid af
§ 1, stk. 1.
I et internt notat i Industriministeriet dateret 5. september 1983 hedder det, at »internationale regler ikke begrænser mulighederne for at bestemme, at fremmede skibe, der befinder sig i dansk territorial-farvand, skal opfylde danske sikkerhedskrav«, men at de i søfartskon-ventionerne fastsatte regler om certifikatbeskyttelse og de folkeretlige regler om uskadelig passage alene indebærer indskrænkninger med hensyn til »kontrollen med lovens overholdelse«.
Efter drøftelse med Justitsministeriet blev det besluttet ikke at henvise til folkeretlige be-grænsninger i bestemmelsens § 1, stk. 1, men i stedet at overlade til »skibstilsynets skøn i hvert enkelt tilfælde, hvorvidt de folkeretlige reg-ler fritager et udenlandsk skib for kontrol« efter bestemmelsen i § 1, stk. 2.
Hensigten var at undgå, at fremmede skibe skulle afvise skibstilsynet under påberåbelse af folkeretlige forpligtelser.
Det hedder i notatet, at udeladelsen af en henvisning til folkeretlige begrænsninger betød, at det var »skibstilsynet, som – naturligvis under ansvar– har den fulde beføjelse til at træffe afgørelsen, uden at skulle tåle indsigelser fra det fremmede skibs side, støttet på danske bestemmelser med deraf føl-gende mulighed for at indbringe det folkeretlige spørgsmål for domsto-lene«.
Bestemmelsen i § 1, stk. 2, undergik en del forandringer fra de første
udkast til bekendtgørelsen. I det ovennævnte udkast fra 1981 indgik ikke en bestemmelse svarende til § 1, stk. 2. Der indgik derimod en sær-skilt bestemmelse om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med skibe, hvis hjemland havde tiltrådt den fjerde og femte SOLAS-konven-tion fra hhv. 1960 og 1974.
I forhold til sådanne skibe skulle skibstilsy-net kontrollere, at skibet var forsynet med de gyldige certifikater i hen-hold til de nævnte konventioner, og certifikaterne skulle anerkendes, for så vidt angår de forhold, som de omhandler, medmindre der var »åbenbar grund til at antage, at skibet eller dets udrustning er i en til-stand, der ikke i det væsentlige svarer til oplysningerne i certifikatet«.
93
Denne bestemmelse modsvarede § 3 i 1952-Bekendtgørelsen om kontrol med fremmede skibe i dansk havn, som er omtalt i afsnit 3.2.1, idet der dog ikke heri direkte var henvist til, at der skulle være »åbenbar grund« til at antage, at skibet eller dets udrustning var i en tilstand, der ikke i det væsentlige svarede til oplysningerne i certifikatet. Som omtalt ind-går kravet om åbenbare grunde (»clear grounds«) i SOLAS-konventio-nerne , og det indgik i øvrigt også i et forslag til EU-direktiv fra 1980 om havnestatskontrol (senere direktiv 95/21/EF), som ligger på ministeriets sag om bekendtgørelsen.
Der var i udkastet til bekendtgørelse fra 1981 også indsat en særskilt
bestemmelse om udstrækningen af skibstilsynets kontrol med lastefor-hold, hvor hjemlandet havde tiltrådt den dagældende lasteliniekonven-tion, og skibet var forsynet med et gyldigt internationalt lasteliniecerti-fikat (udkastets § 3). Dette modsvarede § 4 i 1952-Bekendtgørelsen.
De i bekendtgørelsesudkastet fra 1981 indeholdte mere specifikke
regler for, hvorledes kontrollen med udenlandske skibe skulle udøves under hensyn til internationale søfartskonventioner, var imidlertid ud-gået i senere udkast. Årsagen hertil fremgår ikke.
I et udkast fra 1983 var i stedet indsat en § 1, stk. 2, hvorefter bestemmelsen i stk. 1 kunne fraviges »for udenlandske skibe, der opfylder de i deres hjemland gæl-dende krav til konstruktion, indretning, udrustning, stuvning og ar-bejdsforhold m.v., såfremt disse af statens skibstilsyn skønnes i det væ-sentlige at opfylde danske sikkerhedsmæssige krav«.
Eksemplifikatio-nen af hjemlandets krav, dvs. kravene »til konstruktion, indretning, ud-rustning, stuvning og arbejdsforhold m.v.«, blev dog slettet. Desuden blev forudsætningen om, at disse krav af skibstilsynet »skønnes i det væsentlige at opfylde danske sikkerhedsmæssige krav«, ændret til, at en fravigelse af § 1, stk. 1, af skibstilsynet »skønnes rimelig og forsvar-lig«.
Der blev endelig rykket rundt på ordstillingen, hvorved § 1, stk. 2, fik sin nuværende formulering.
3.2.5. Opsamling angående den danske regulering Det kan konstateres, at den danske lovgivning om skibes sikkerhed al-tid har haft som et udgangspunkt, at lovgivningen alene fandt anven-delse på danske skibe, men allerede i 1920-Skibstilsynsloven blev der indsat en bemyndigelse til, at loven helt eller delvis kunne sættes i kraft for udenlandske skibe.
Det var således også ordningen i 1980-Skibssik-kerhedsloven, som var gældende på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen.
Skibssikkerhedsloven omfattede som udgangspunkt kun danske skibe, men indeholdt en bemyndigelse til, at industriministeren kunne fastsætte regler om, at loven og de i medfør af loven udstedte forskrifter helt eller delvis skulle bringes til anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, jf. lovens § 1, stk. 2.
94
De på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen gældende regler
om søfartsmyndighedernes synsforretninger og om udstedelse af certi-fikater m.v. var fastsat i 1988-Bekendtgørelsen om syn og certifikater m.v., som i det væsentlige videreførte reglerne i den tidligere bekendt-gørelse om samme emne fra 1981. 1988-Bekendtgørelsen (og den tidli-gere bekendtgørelse fra 1981) indeholdt ingen angivelse af, hvorvidt be-stemmelserne i bekendtgørelsen foruden danske skibe var rettet mod udenlandske skibe.
Bekendtgørelsen fremtrådte i denne forstand umid-delbart som værende flagblind, men måtte i overensstemmelse med dens bemyndigelseslov forstås sådan, at den som udgangspunkt kun fandt anvendelse på danske skibe.
Det var på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen reguleret i
1983- Bekendtgørelsen, i hvilken udstrækning loven og de i medfør af loven udstedte forskrifter, herunder 1988-Bekendgørelsen, også skulle finde anvendelse på udenlandske skibe. 1983-Bekendtgørelsen var ud-stedt i medfør af bemyndigelsesbestemmelsen i skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, og den indeholdt alene én kortfattet paragraf om, hvilke reg-ler udenlandske skibe var underlagt.
Det var således i bekendtgørelsens § 1 fastsat, at skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven udstedte forskrifter fandt anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, jf. stk. 1, medmindre Statens Skibstilsyn (senere Søfartsstyrelsen) med hensyn til et udenlandsk skib, der opfyldte de i dets hjemland gældende krav, havde skønnet, at det var rimeligt og for-svarligt at fravige dette udgangspunkt, jf. stk. 2.
Trods formuleringen af 1983-Bekendtgørelsen, hvorefter skibssikker-
hedsloven og i medfør af denne udstedte bekendtgørelser som hovedre-gel skulle finde anvendelse på udenlandske skibe, peger bekendtgørel-sens forhistorie og forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen i skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, som beskrevet ovenfor i retning af, at bekendtgørelsen skulle fortolkes og anvendes således, at skibssikker-hedsloven og de i medfør af loven udstedte forskrifter dog ikke skulle finde anvendelse i forhold til udenlandske skibe, for så vidt det ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
Ved en sådan klar modstrid mellem ordlyden af et regelsæt og de inten-tioner, der ligger bag, opstår spørgsmålet om, hvordan regelsættet så skal fortolkes. Det kan indledningsvis bemærkes, at reglen i 1983-Be-kendtgørelsens § 1, stk. 1, efter dens ordlyd ville indebære, at samtlige fremmedflagede skibe, der gik i fart fra Danmark, ville skulle synes, hvilket ikke ville være praktisk muligt.
Reglen måtte allerede af den grund formodes at skulle fortolkes indskrænkende. Selv om ordlyden danner et naturligt udgangspunkt for fortolkningen, gælder endvidere nogle mere almindelige fortolkningsprincipper, som kan indebære, at en regel i en bekendtgørelse trods dens sproglige formulering må
95
fortolkes eller anvendes med sådanne forbehold, at den kommer i over-ensstemmelse med internationale forpligtelser:
For det første skal en bekendtgørelses indhold være hjemlet i den be-
myndigelsesbestemmelse, som er baggrund for udstedelse af bekendt-gørelsen, og ved fortolkningstvivl må bekendtgørelsen fortolkes under hensyn til bemyndigelsesloven. Når man skal tage stilling til, hvor langt bemyndigelsen i en bemyndigelseslov rækker, må forarbejderne til lo-ven inddrages. Det fremgik af forarbejderne til bemyndigelsesbestem-melsen i skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, at der – ligesom det hidtil havde været tilfældet – ved udnyttelse af bemyndigelsen skulle tages hensyn til de begrænsninger, som Danmarks forpligtelser over for an-dre stater måtte medføre.
For det andet antages der at gælde et mere almindeligt formodnings-
princip i relation til forholdet mellem folkeret og dansk ret (dette prin-cip inddeles ofte i en fortolknings-, formodnings- og instruktionsregel), hvorefter dansk ret normalt så vidt muligt skal søges fortolket og an-vendt på en sådan måde, at et brud på Danmarks internationale forplig-telser undgås.
Dette må som udgangspunkt også gælde ved fortolkning og anvendelse af en skønsmæssig lovbestemmelse, som giver bemyndi-gelse til at udstede en bekendtgørelse – ikke mindst, når det som i det foreliggende tilfælde ikke er indikeret i lovens forarbejder, at et folke-retsbrud er intenderet, men tværtimod som flere gange nævnt direkte er angivet i forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen, at der skal tages hensyn til internationale forpligtelser.
Konsekvensen af formod-ningsprincippet er, at selv en klar bestemmelse i en bekendtgørelse efter omstændighederne må forstås med sådanne forbehold, at den kommer i overensstemmelse med internationale forpligtelser. Vi bemærker, at det samme ikke nødvendigvis havde gjort sig gældende, hvis det havde drejet sig om en regel fastsat i en lov.
Vi finder på den baggrund, at 1983-Bekendtgørelsen trods bekendt-
gørelsens ordlyd må fortolkes og anvendes under hensyn til Danmarks internationale forpligtelser. Vi vender nedenfor under afsnit 5 tilbage til betydningen heraf for forståelsen af 1988-Bekendtgørelsen og reglerne om havnestatskontrol i forhold til Scandinavian Star-sagen.
Vi finder imidlertid på dette sted anledning til at knytte en mere ge-
nerel bemærkning til 1983-Bekendtgørelsen, som efter vores opfattelse var uheldigt udformet. Det uheldige ved udformningen af 1983-Be-kendtgørelsen var navnlig, at man efter ordlyden måtte få indtryk af, at udenlandske skibe som hovedregel var underlagt fuld synspligt, og kun efter en konkret vurdering kunne undtages herfra, mens internatio-nale forpligtelser, som det vil fremgå nedenfor i afsnit 5, måtte føre til, at hovedreglen i realiteten var den modsatte. Dette giver anledning til principielle overvejelser. Et hovedformål med en bekendtgørelse af reg-ler er, at de berørte skal kende deres retsstilling. Dette kunne
96
udenlandske skibe ikke efter bekendtgørelsen (der i øvrigt blev oversat til engelsk). Hertil kommer i øvrigt, at søfartsmyndighedernes tilsyns-opgaver i forhold til udenlandske skibe på ingen måde fremstod klare efter bekendtgørelsen.
3.3. Administrativ praksis m.v. for kontrol af udenlandske skibe
3.3.1. Fakta om ruter og antal syn Spørgsmål om kontrol af fremmedflagede skibe opstår i relation til alle typer af skibe, herunder passagerskibe. Der kan endvidere opstå spørgsmål om kontrol, både når skibene kort anløber dansk havn for at sejle videre, og når de benytter danske havne til fast rutefart fra dansk havn til anden dansk havn eller fremmed havn. For et skib, der ligger i fast rutefart fra dansk havn til fremmed havn, kan det endvidere enten dreje sig om skibe under fremmed flag, som tilhører den »anden havn«, eller der kan være tale om et tredjelands flag.
Søfartsstyrelsen har i Notat om syn på udenlandske skibe af 12. au-
gust 1991 oplyst, at man anslog, at der dengang årligt anløb ca. 3000 udenlandske skibe til dansk havn.
I industriministerens besvarelse den 28. maj 1990 af spørgsmål nr.
132, 136, 137 og 168 (alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg indgik en af Søfartsstyrelsen udarbejdet opgørelse over antallet af registrerede passagerskibe i ruter på danske havne og en oversigt over passager-skibsruter samt flagstatstilhørsforhold for de skibe, der besejlede ru-terne.
Af antalsoversigten fremgår, at der den 14. maj 1990 var registre-ret i alt 191 passagerskibe, heraf 119 under dansk flag og 72 under frem-med flag. De fremmede flag var fra Vesttyskland, Sverige, Norge, Po-len, Panama, Bahamas, Færøerne, Østtyskland, Storbritannien og Fin-land. Alene 8 skibe var registreret under »bekvemmelighedsflag« (Pa-nama: 5 og Bahamas: 3).
Af ruteoversigten fremgår det, at der på ca. 120 ruter alene sejlede skibe under bekvemmelighedsflag på 6 ruter. Der var således tale om ganske få skibe, der sejlede i fast rutefart fra dansk havn under bekvemmelighedsflag (om disse skibe, se nærmere neden-for under afsnit 3.3.5).
I industriministerens besvarelse den 18. maj 1990 af spørgsmål nr. 134
(alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg indeholdende en anmodning om statistisk materiale vedrørende synsaktiviteter blev der henvist til et bilag med oversigt over synsaktiviteter og budgetter, hvoraf fremgik de i finansloven oplyste produktions- og ressourceforbrugstal for årene 1983-1989. Det fremgår heraf, at der årligt er afviklet mellem 1.992 og 2.795 syn. Tidsforbruget er opgjort til knap 52.000 timer på de 1.992 syn og knap 53.000 timer på de 2.795 syn. Havnestatskontrolsynene ud-gjorde en del af de afviklede syn. Deres antal var steget fra 182 i 1983 til 581 i 1989.
97
Der foreligger ikke tal, som giver grundlag for at vurdere, om der ge-
nerelt er blevet foretaget havnestatskontrol af ca. 25 % af de udenland-ske skibe. Hvis der årligt er ankommet omkring 3.000 udenlandske skibe, er antal-let af udførte havnestatskontroller dog i underkanten af 25 %.
Det fremgår af Granskningsrapporten, s. 156, at ikke helt få af de hav-
nestatskontrollerede skibe er blevet tilbageholdt i Danmark. I 1989 dre-jede det sig om 32 af de 581 skibe, som blev kontrolleret (ca. 5-6 %).
3.3.2. Organisation På tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var skibsinspektionen fordelt på 10 distriktskontorer rundt omkring i landet. Der var i årene op til ulykken overvejelser om grundlæggende omstruktureringer af Søfartsstyrelsen, som afspejlet dels i SØST?R-rapporten fra 1989, dels i Distriktsudvalgets rapport fra 1990, afgivet af Distriktsudvalget den 29. januar 1990 (Distriktsrapporten). Formålet med Distriktsudvalget var blandt andet at revurdere distriktskontorernes organisation og arbejds-opgaver set i lyset af klassifikationsselskabernes (mulige) nye opgaver.
Rapportens anbefalinger om øget centralisering blev i vidt omfang
fulgt, sådan at der pr. 16. marts 1990 og med virkning fra 1. april 1990 var udpeget to regionschefer for hhv. Region Vest og Region Øst. Det var forudsat, at den nye distriktsorganisation skulle træde i kraft 1. juni 1990, men dette blev dog forsinket. Vi lægger derfor til grund, at rap-porternes beskrivelse af rutiner og praksis på distriktskontorerne, som vi vil referere til nedenfor, har været dækkende også på tidspunktet for ulykken.
3.3.3. Meddelelser, interne vejledninger m.v. Vi har haft adgang til et eksemplar af den såkaldte A-bog (arbejdsbog). Det fremgår af forordet, at A-bogen indeholdt en samling af love, be-kendtgørelser og retningslinjer m.v., der vedrører især synsarbejdet, og hensigten var, at bogen skulle indeholde en væsentlig del af det materi-ale, som den synende skibsinspektør måtte have brug for under sit dag-lige synsarbejde.
Det fremgår også, at A-bogen var udarbejdet alene til skibstilsynets interne brug, og at det til synsinspektøren udleverede ek-semplar af A-bogen var hans personlige eksemplar i den tid, han var ansat i skibstilsynet. Når tjenesten i skibstilsynet ophørte, skulle A-bo-gen tilbageleveres. I det eksemplar af A-bogen, som vi har haft adgang til, går forord og emneoversigt tilbage til 1983.
A-bogen blev løbende ajourført. Emne 11 i A-bogen har overskriften »Fremmede skibe«. Dette emne synes at være blevet ajourført i april 1987. Under dette emne var indsat 1983-Bekendtgørelsen i dansk og engelsk udgave, en meddelelse indsat i maj 1985 om »Anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe«, en meddelelse om »Anvendelse af andre
98
bestemmelser på udenlandske skibe og havanlæg« og en vejleding ind-sat i november 1986 om »syn på udenlandske passager-, last- og fiske-skibe, der medtager passagerer, samt lubskibe og lignende der medta-ger personer ud over den egentlige besætning«.
Vi har modtaget Intern Meddelelse A. nr. 139 af 19. august 1987, der
er udsendt af Statens Skibstilsyn til samtlige skibsinspektører og er ved-lagt et dokument med overskriften »VEJLEDNING vedrørende afhol-delse af syn på udenlandske skibe«. I følgeskrivelsen er i overskriften anført »PSC-MANUALEN, INTERN MEDDELELSE A. NR. 129«, og det er desuden anført »Hoslagt fremsendes nye sider 1-4, der skal indsættes i Manualens kapitel 10.
Tilføjelsen i forhold til den nuværende tekst er markeret med en streg i venstre margin«. Vi har spurgt Søfartsstyrelsen, om der med henvisningen til »PSC-manualen« er tænkt på A-bogen, men det har hverken kunnet be- eller afkræftes. Søfartsstyrelsen har op-lyst, at »Paris MoU frem til ca. 2012, hvorefter PSC manualen blev elek-tronisk, har udgivet PSC manualer til PSC skibsinspektører.
Manualen har været selvstændige ringbind, som alene indeholdt Paris MoU pro-cedurer m.v.«. Det er nærliggende at antage, at den nævnte meddelelse skulle indsættes heri, jf. i øvrigt kort om PSC-manualen omkring 1990 hos George Kasoulides, Paris Memorandum of Understanding: A Regi-onal Regime of Enforcement, International Journal of Estuarine and Coastal Law 5, no. 3 (1990), s. 180-192 (183-184).
Vi har modtaget en oversigt over forskrifter m.v. kundgjort i »Skibs-
tilsynets Meddelelser« i perioden 30. marts til 30. december 1987 samt »Meddelelser fra Søfartsstyrelsen« i perioden 1. januar 1988 til 7. april 1990 – det bemærkes, at i medfør af 1980-Skibssikkerhedslovens § 11, stk. 2, kunne Statens Skibstilsyn (senere Søfartsstyrelsen) bemyndiges til at udstede tekniske forskrifter i henhold til loven, som skulle kund-gøres i »Skibstilsynets Meddelelser« (senere »Meddelelser fra Søfarts-styrelsen«). Vi har anmodet om rundskrivelser fra Søfartsstyrelsen til skibsinspektører (og eventuelt andre) i perioden 1. januar 1988 til 7. april 1990, men sådanne har ikke kunnet identificeres.
Af interesse for den foreliggende undersøgelse er navnlig meddelelse
indsat i A-bogen i maj 1985, hvoraf fremgår følgende om, hvordan 1983-Bekendtgørelsen skulle forstås:
»I medfør af bekendtgørelsen er der hjemmel til at stille krav til udenlandske skibe, ligesom man i alvorlige tilfælde vil kunne drage en udenlandsk skibsfører eller reder til ansvar på samme måde som føreren af eller rederen for et dansk skib.
Den grundlæggende holdning bag bekendtgørelsen er, at udenlandske skibe, der
anløber danske havne eller befinder sig på dansk søterritorium, som minimum skal opfylde kravene i de gældende internationale konventioner, som måtte finde anven-delse på det pågældende skib i kraft af dets størrelse, type eller fartsområde m.v. Det er med bekendtgørelsen således ikke tanken, at udenlandske skibe skal opfylde et-hvert dansk nationalt krav.
99
De fleste konventioner indeholder regler om, at man for et udenlandsk skib, der i
kraft af sin størrelse, type og fartsområde m.v. er omfattet af konventionen, og såfremt flaglandet endvidere har ratificeret den pågældende konvention, ikke kan stille krav, der går ud over konventionens. Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, skal derfor fortsat forstås således, at det er konventionen/konventionerne, der inden for deres område sætter den øvre grænse for de krav, der kan stilles, selv om de nationale danske bestemmel-ser måtte gå videre end konventionens«.
Meddelelsen angik således de materielle krav, der var gældende for udenlandske skibe og fremhævede navnlig, at disse skulle opfylde kra-vene i de internationale konventioner, men – trods ordlyden af 1983-Be-kendtgørelsen – ikke nødvendigvis ethvert krav i de nationale danske regler.
Af interesse for den foreliggende undersøgelse er endvidere den vej-
ledning, der er vedlagt Intern Meddelelse A. nr. 139 af 19. august 1987. I vejledningen gives retningslinjer for, hvordan havnestatskontrollen un-der 1982- Paris MoU nærmere skal udføres. Af vejledningens pkt. 1.1. fremgår, at der skal ske udvælgelse til syn »uden at der foretages diskri-mination med hensyn til, hvor det pågældende skib er registreret«.
Det fremgår endvidere, at skibe, »der kan udgøre en særlig sikkerhedsri-siko, som for eksempel olie-, gas- og kemikalietankskibe samt skibe, hvor der nyligt er konstateret flere fejl og mangler, [skal] gives priori-tet«. Derudover anføres: »Endvidere bør passagerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst én gang årligt underka-stes et syn«.
Ifølge vejledningens pkt. 2.2 skal der som generel regel ikke udføres havnestatskontrol, hvis en sådan kontrol er foretaget i en anden havn inden for de sidste 6 måneder.
Af pkt. 2.3. fremgår endvi-dere: »Da havnestatskontrol principielt ikke kan foretages af flagstaten, kan MoUrapporter eller et ”Letter of Compliance” udstedt af flagstaten ikke friholde det pågældende skib for at blive synet i 6 måneder efter udstedelsen«.
Vejledningen indeholder således i pkt. 1.1. en specifik regel angående
kontrol af passagerskibe i fast rutefart »på eller mellem« danske havne og foreskriver årligt syn af disse. Det specificeres ikke, hvornår disse år-lige syn skal finde sted, herunder om det første syn skal finde sted, in-den et skib sættes i fart.
3.3.4. Oplysninger i efterfølgende folketingsbesvarelser Der blev i tiden efter Scandinavian Star-katastrofen stillet en række fol-ketingsspørgsmål angående regler og praksis for afvikling af skibssyn.
Af industriministerens besvarelse den 18. maj 1990 af spørgsmål nr.
128 (alm. del) fra Folketingets Erhvervsudvalg vedrørende Søfartssty-relsens instruks til Skibstilsynet fremgik følgende om udenlandske skibe i dansk rutefart:
100
»Udenlandske passagerskibe i dansk rutefart har synstermin som svarende til danske passagerskibe, ligesom hovedsubstansen af synets indhold svarer til det, der er gæl-dende for danske skibe.
Periodiske syn på udenlandske passagerskibe udføres af det pågældende skibs flag-
land eller af en organisation, der af flaglandet er bemyndiget til at foretage inspektion og syn på flaglandets vegne.
Søfartsstyrelsen har derudover tilstræbt, at syne udenlandske passagerskibe en
gang om året under havnestatskontrolordningen.
Der er imidlertid allerede nu indført en ny praksis med havnestatssyn på passager-
skibe i fast rutefart på Danmark, idet skibene nu bliver synet, i forbindelse med at de går i rutefart mellem danske og udenlandske havne. Omfanget af ovennævnte syn bli-ver i princippet det samme som omfanget af periodiske hovedsyn på danske passa-gerskibe.
Den 1. juni 1990 træder der endvidere en ny teknisk forskrift i kraft om kontrol af
udenlandske passagerskibe, i henhold til hvilken de nævnte skibe skal være god-kendte af Søfartsstyrelsen inden de sættes i fart«.
3.3.5.
Arkivmateriale om syn af skibe i fast rute Med henblik på at kunne vurdere praksis for syn af skibe i fast fart har vi anmodet Erhvervsministeriet og Søfartsstyrelsen om fremskaffelse af materiale vedrørende syn af og tilladelser til følgende skibe, som sejlede i fast fart fra dansk til fremmed havn under tredjelands flag i tiden forud for Scandinavian Star-katastrofen: 1) Scandinavia, ruten Køben-havn-Oslo fra 1983, 2) Sardinia Nova, ruten Frederikshavn-Oslo fra 1989, 3) Travemünde Link I og Falster Link, ruten Gedser-Travemünde fra 1988, 4) Freya II, ruten GråstenLangballigau, 1981-1990, 5) Svea Vi-king, ruten Kappeln-Sønderborg 1975 og ruten Malmö-København 1988 (?), 6) Westerland, ruten Kappeln-Sønderborg, 1983 (?), 7) Atlantis II, ruten Kappeln-Sønderborg, 1972-1996, 8) Atlantis III, ruten Kappeln-Sønderborg, 1982-1987.
Anmodningen blev i e-mail af 16. juli 2021 fra Søfartsstyrelsen besvaret på følgende måde:
»Søfartsstyrelsen har foretaget en gennemgang af vores journaler og nedenfor følger en gennemgang af resultatet heraf.
Vedhæftet er et notat af 22. juni 2020 om undersøgelse i Rigsarkivet vedr. SCANDI-
NAVIAN STAR m.v. samt Rigsarkivets svar af 3. juli 2020, der konkluderer, at de så-kaldte Usager vedr. udenlandske skibe ikke er bevaret.
De fysiske U-sager eksisterer således ikke længere – ej heller registreringerne. De
blev alle i forbindelse med nedlæggelse af det fysiske arkiv i Vermundsgade destrue-ret efter aftale med Rigsarkivet ca. 2004. For alle registreringer i Søfartsstyrelsens jour-nal før 1999 gælder, at sagerne var fysiske – og der findes derfor nu kun registreringer i journalen, men ingen elektroniske filer«.
Der oplistes herefter de registreringer, der i journalen er fundet på de pågældende skibe, men alt nævnt materiale relaterer sig til tiden efter
101
Scandinavian Star-katastrofen. Det fremgår af Søfartsstyrelsens Notat om undersøgelse i Rigsarkivet vedr. SCANDINAVIAN STAR m.v. af 22. juni 2020, at Søfartsstyrelsen selv med assistance fra Rigsarkivet har gennemført en større undersøgelse af, hvorvidt der kunne skaffes doku-mentation for foretagne syn og kontroller af fremmedflagede skibe forud for 1990, herunder foretaget manuel gennemgang af et antal ar-kivkasser, dog uden resultat.
På baggrund af ovenstående konkluderer vi, at der i dag ikke findes
arkivmateriale angående syn og tilladelser fra den relevante periode. Der kan således ikke ad denne vej identificeres et »papirspor«, der af-spejler praksis omkring afholdelse af syn og eventuelt udstedelse af til-ladelser til udenlandske skibe i perioden, hverken til skibe der sejlede under tredjelandsflag eller andet fremmed flag.
3.3.6. Oplysninger om konkrete skibe Selv om der ikke findes arkivmateriale angående afholdte syn i den på-gældende periode, er vi blevet præsenteret for oplysninger om to af de ovennævnte skibe, der sejlede under fremmede flag fra dansk havn i perioden, og som skal være blevet synet, inden de gik i fart. Det drejer sig om de følgende to skibe:
Scandinavia, ruten København-Oslo fra 1983 En avisartikel i Information 10. januar 2022 bringer et interview med den daværende overstyrmand på skibet Scandinavia, som sejlede under Bahamas flag på ruten København-Oslo fra 1983.
Den daværende over-styrmand oplyser, at han og hans kaptajn begge husker, at repræsen-tanter for Statens Skibstilsyn var til stede på kajen, da krydstogtskibet ankom til København i 1983, og at de kom om bord og foretog syn af skibet. De tjekkede i den forbindelse »det, som man tjekker i forbindelse med et årligt syn«.
Som eksempel peges på, at besætningens kabiner ikke måtte ligge under bildækket, når skibet skulle sejle med dansk be-sætning. Skibet var ifølge den daværende overstyrmand næsten nyt og godkendt flere gange af klassifikationsselskab, flagstat og US Coast Guard inden for de seneste 15-16 måneder, før det kom til København.
Hverken den daværende overstyrmand eller kaptajn kan ifølge inter-viewet i dag huske, at skibstilsynet udstedte fartstilladelse til skibet, som skulle gælde rutefarten Købehavn-Oslo, men husker derimod pas-sagercertifikat udstedt af Bahamas High Commission i London.
Tidli-gere formand for Sømændenes Forbund, Vidne 2, oplyser i artik-len, at han også var til stede ved synet, og at han husker, at der også blev udstedt fartstilladelse.
Sardinia Nova, ruten Frederikshavn-Oslo fra 1989
102
Skibet sejlede på ruten under italiensk flag en kort periode, inden Scan-dinavian Star blev indsat. Under straffesagen har tidligere skibsinspek-tør og chef for distriktskontoret i Frederikshavn som vidne forklaret, at kontoret havde foretaget kontrol af skibet Sardinia Nova, inden det blev indsat. Kontoret var blevet tilkaldt af rederiet, der havde chartret skibet.
Der forefindes endvidere en kopi af synsrapporten vedrørende disse syn, som 26. august 1992 efter anmodning er blevet fremsendt fra Sø-fartsstyrelsen til journalist Person 12. Synsrapporten har overskriften: »Report on Inspection in Accordance with the Memorandum of Under-standing on Port State Control«.
Det fremgår af rapporten, at to forhold blev påpeget som mangler, og kaptajnen blev anmodet om at sørge for udbedring af forholdene inden for en uge. Det er oplyst, at den person i rederiet, der kontaktede kontoret om syn, var Person 13.
Det kan bemærkes, at det for Sardinia Nova afviklede syn var katego-
riseret som en havnestatskontrol, men at synet i realiteten synes at være gået videre end til kontrol af udenlandske certifikater, uden at der er gjort bemærkninger om, at der forelå åbenbare grunde (»clear grounds«) herfor. Dette harmonerer med beskrivelsen givet af den da-værende overstyrmand i relation til synet af Scandinavia og i øvrigt også med beskrivelserne i Granskningsrapporten af, hvordan havne-statskontrol i andre jurisdiktioner har været praktiseret som en videre-gående kontrol end blot certifikatkontrol.
Vi har endvidere kunnet udlede oplysninger om følgende skibe:
Trailer Express og Tucker Express - Korsør-Nyborg (Vognmandsruten) fra 1983/84 Skibene sejlede ifølge vidneforklaring afgivet under straffesagen af da-værende vicedirektør i Søfartsstyrelsen under panamansk flag med udenlandsk certifikat. Ved indsættelsen havde de udenlandsk tilladelse til at sejle med 36 passagerer, men det danske skibstilsyn tillod kun, at skibene sejlede med 12 passagerer. Der blev foretaget løbende kontrol af skibstilsynet. Ejeren, Person 13, søgte på et tidspunkt om tilla-delse til medtagelse af flere passagerer, men fik afslag af skibstilsynet.
Det fremgår af Søfartsstyrelsens Notat om undersøgelse i Rigsarkivet
vedr. SCANDINAVIAN STAR m.v. af 22. juni 2020, at man ved gen-nemgangen har fundet et eksempel på et udenlandsk flaget fragtskib (Panama), dvs. et fragtskib uden status som passagerskib, der blev sy-net af Statens Skibstilsyn, før det i 1984 gik i fart på ruten Korsør-Ny-borg. Det må formodes, at der har været tale om et af ovenstående skibe. Om Vognmandsruten fremgår det i øvrigt i en artikel i Fyens Stiftstidende fra 2003 under overskriften »Færgefart: Tysker har skrevet imponerende bog om Vognmandsrutens historie«, at det var Person 13 og Person 14, der stod bag denne rute. Ruten påkaldte
103
sig en del opmærksomhed, blandt andet fordi der skete uheld både i 1985, 1986 og i 1989, hvor en person omkom. Endvidere blev Person 13 i 1987 tiltalt for at have sejlet med for mange passagerer.
Det fremgår endvidere af det nævnte notat, at man ved manuel gen-
nemgang af arkivmateriale har fundet oplysninger om syn af polske passagerskibe mellem København og Polen og på ruten Rønne-Ystad. Det fremgår imidlertid ikke, om der er tale om syn forud for idriftsæt-telsen.
3.3.7. Interviews Som led i undersøgelsen har vi foretaget en række interviews med per-soner, der på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var ansat som skibsinspektører under Søfartsstyrelsen samt andre aktører, der har haft relateret arbejde eller været berørt af ulykken. Formålet med interviewene har været at opnå en forståelse for, hvordan syn og kon-trol med skibe dengang blev afviklet i praksis.
Det fremgår af en over-sigt over ansatte under Søfartsstyrelsens organisation i april 1990, at der på det tidspunkt på distriktskontorerne var omkring 45 ansatte skibsin-spektører. Søfartsstyrelsen har oplyst, at man i dag alene ligger inde med aktuelle kontaktdetaljer på de tidligere skibsinspektører, som man kontaktede i forbindelse med den i 2016 gennemførte undersøgelse.
Vi har derudover konstateret, at en del af de daværende skibsinspektører ikke lever længere, og andre ikke har været kontaktbare. Af ressource-mæssige årsager har vi endvidere især koncentreret os om at opsøge tidligere skibsinspektører på distriktskontoret i Frederikshavn og regi-onschefen for området med kendskab til lokale forhold samt skibsin-spektører på hovedkontoret med kendskab til forholdene mere gene-relt.
Der har ikke været tale om vidneafhøringer i teknisk forstand, men alene uformelle interviews på frivillig basis.
Under de foretagne interviews har vi fået oplyst, at udenlandske
skibe, der skulle ankomme i dansk havn, ikke på forhånd skulle melde dette til Søfartsstyrelsen. Der foregik således ingen central registrering af sådanne indkommende skibe. Skibets ankomst blev ofte alene an-meldt af skibet til det lokale havnekontor, der sørgede for det praktiske. Der var ikke i almindelighed praksis for, at det lokale havnekontor in-formerede det lokale skibstilsynskontor om ankomne skibe. Skibstil-synskontoret kunne derimod tage kontakt til havnekontoret for at for-høre sig om, hvilke skibe man havde liggende.
Skibsinspektørerne foretog syn og kontrol af skibe ved deres lokale
distriktskontor, men blev også udsendt til at foretage syn af eksempel-vis nybyggede skibe andre steder i Danmark eller af danske skibe i ud-landet. Der var dog altid bemanding på de lokale distriktskontorer i al-mindelig arbejdstid. Et hovedsyn af et større skib med henblik på certi-ficering kunne nemt tage et par dage. Der var en kvote for, hvor mange
104
skibe der årligt skulle udtages til havnestatskontrol (25 % af alle indivi-duelle anløb), og det var op til de enkelte skibsinspektører at udvælge, hvilke skibe der skulle underkastes havnestatskontrol. Der kunne være perioder på året, hvor der var tid til at gennemføre mange havnestats-kontroller, og perioder, hvor man havde andre opgaver.
Man skulle ringe til kontoret i København for at få oplyst, om skibet af andre havde været udtaget til havnestatskontrol inden for de seneste 6 måneder, idet skibet i så fald var »fredet« (se hertil også afsnit 3.1.2 om ordningen i 1982- Paris MoU).
Nogle skibsinspektører har oplyst, at der var forskel-lig praksis for udvælgelsen, idet nogle ville vælge skibe, man på for-hånd vidste var uproblematiske, idet undersøgelsen så kunne foretages hurtigere, hvorved man kunne leve op til kvotekravet, mens andre også udtog skibe, de formodede var problematiske.
Nogle valgte endvidere at aftale med skibet, at man frem for at underkaste det en formel kon-trol med det samme ville komme igen en anden gang, hvis man hurtigt kunne konstatere, at skibet ikke var i orden. Nogle skibsinspektører har givet udtryk for, at havnestatskontrol alene var certifikatkontrol, mens andre har beskrevet havnestatskontrollen som videregående.
Med hensyn til udenlandske passagerskibe har nogle skibsinspektø-
rer givet udtryk for, at disse ikke var så meget i søgelyset ved udvælgel-sen til havnestatskontrol, da de jo som oftest kom fra vores nabolande, herunder især Norge og Sverige, hvor man vidste, »at tingene var i or-den«. Passagerskibe, der sejlede under bekvemmelighedsflag begyndte først at dukke op i 1980’erne, og der var få af dem (se dog afsnit 3.3.5 om eksempler fra 1970’erne).
En skibsinspektør fra distriktskontoret i Frederikshavn har oplyst, at man altid ville syne et skib under bekvem-melighedsflag og et skib, der havde fået anmeldelser. Scandinavian Star ville således være blevet synet, hvis der havde været kendskab til det.
Fra anden side er det oplyst, at det var almindelig praksis at foretage
kontrol af passagerskibe, inklusive udenlandske skibe, inden de gik i fast fart. Det er også blevet fremført, at også fremmedflagede skibe skulle have en »fartstilladelse«, før de kunne sejle.
3.3.8. Andre oplysninger om praksis Oplysninger i Distriktsrapporten bekræfter indtrykket fra interviews af en decentral synsorganisation. Rapporten indeholder beskrivelser og observationer om den hidtidige organisation og rutiner.
Det anføres blandt andet (s. 6): »Erfaringerne viser, at hvert distriktskontor har nok i sig selv… man udvikler egne procedurer og rutiner… man… kommu-nikerer [ikke] i nævneværdig grad med nabodistriktet eller andre di-strikter om faglige spørgsmål, hvorfor brugerne oplever en restriktiv synspraksis i et distrikt og en mere liberal i et andet«.
Og videre: »End-videre gælder, at varigheden af og kvaliteten af et udført syn suverænt afgøres af den synende skibsinspektør...«. Og videre: »Der har således
105
ikke eksisteret en funktion eller stilling, hvis ansvar det er at koordinere arbejdet mellem distrikterne og at udvikle ensartet synspraksis eller ar-bejdsmetode kontorerne imellem, ligesom der ikke har været udstukket rammer eller normer for synsafvikling og for kvaliteten heraf«.
Det fremgår også, at der på dette tidspunkt først for relativt nylig var
truffet beslutning om at udarbejde synsskemaer og synsvejledninger som overordnede styringsværktøjer, og der stilles i rapporten forslag om betydelig udbygning af skemaerne (s. 15 ff.).
Det anføres (s. 7), at man forestiller sig, at landet fremover inddeles i
Region Øst og Region Vest med to regionschefer, men at det stadig er tanken, at kontorerne kan fungere som »selvstyrende grupper«.
Det anføres (s. 19): »Som nævnt andetsteds i denne rapport og i
SØST?R ’89 tilrettelægges og udføres syn vidt forskelligt ved de forskel-lige kontorer«. Og videre »Det er almindeligt kendt, at skibene i dag – især de mindre – generelt ikke er er klar til syn, når styrelsen møder op til selv anmeldte syn. … Alt med det resultat, at det første besøg skal følges op af et andet og måske et tredje besøg – og uden særlige konse-kvenser for skibet eller dets ejer«. Man finder det endvidere »uhensigts-mæssigt, at dokumentationen for et omfattende syn kan indskrænkes til en indførelse i skibets tilsynsbog a la ”dags dato foretaget periodisk ho-vedsyn med tilfredsstillende resultat” « (s. 19).
I referatet fra et møde den 20. juli 1990 afholdt af Granskningsudval-
get med deltagelse af daværende direktør for Søfartsstyrelsen samt re-gionschef, Region Vest, fremgår følgende om praksis for havnestatskon-trol: »Danmark arbeider for å nå målet på at 25% av fremmede skip som an-løper Danmark blir kontrollert. Ved kontrollen vil det være en avve-ining mellom hvor mange skip man greier å kontrollere og hvor grun-dig kontrollen er«.
Det blev endvidere præciseret, at »det ikke var noen politikk eller instruksjoner på dette området. I det alt vesentlige er det spørsmål om hvilke skip som til enhver tid er inne og hvilke inspektø-rer som har tid. Ut over dette er det opp til den enkelte inspektør å av-gjøre hvilke skip han ønsker å inspisere.
Et lite unntak må gjøres; Sø-fartsstyrelsen har bedt om at alle utenlandske passasjerskip som går i rute skal inspiseres én gang i året«. Det hedder videre: »Det offentlig-gjøres statistikk over hvilke land de skipene som tilbakeholdes kommer fra…ikke sjelden… [er det] … fra land der det bare er tilsyn fra klasse-selskaper«.
Endelig hedder det: »Utvalget spurgte om rederiet i seg selv var en grunn til at skipet burde inspiseres. Person 15 fortalte her litt om utviklingen av Vognmandsruten som rederi. Dette hadde vært et rederi med klart useriøse trekk, men rederiet hadde forbedret seg hele tiden. Det var ikke noe direkte ved rederiet som tilsa at skipet burde kontrol-leres straks«.
106
I skrivelse af 18. august 1992 fra daværende direktør for Søfartsstyrel-
sen til Politimesteren på Frederiksberg oplyses, at det var almindelig praksis at afholde havnestatskontrol inden længe efter indsættelsen af et nyt skib. Der var i det konkrete tilfælde ingen indikationer for at fore-tage synet straks. Disse formuleringer genfindes i en skrivelse af 9. juli 1990 fra distriktschefen ved distriktskontoret i Frederikshavn til Søfarts-styrelsens direktør, som gengives i afsnit 4.
3.3.9. Oplysninger om daværende praksis i andre lande Det er i Granskningsrapporten, s. 156 ff., oplyst, at havnestatskontrollen i Danmark, Norge og Sverige blev udøvet på nogenlunde samme måde, og at dette i øvrigt også var i overensstemmelse med den måde, hvorpå havnestatskontrollen blev udøvet i de andre europæiske lande, som havde tilsluttet sig 1982-Paris MoU.
I UK havde man derimod som re-aktion på et uheld i 1987 med passagerskibet Herald Free Enterprise, der sejlede under britisk flag på en rute mellem Belgien og UK, hvor 197 personer omkom, væsentlig skærpet kontrollen med passagerskibe og herunder også strammet havnestatskontrolreglerne betydeligt.
I UK var der således indført et system, hvorefter ethvert passagerskib
i fast fart fra britisk havn som udgangspunkt skulle gennemgå grundig britisk kontrol og udstyres med britisk certifikat for maksimum passa-gerantal. Der var indgået gensidige anerkendelsesaftaler med en række nabolande, og realiteten i ordningen var derfor, at den sikrede udvidet kontrol med skibe, der sejlede under tredjelandsflag (bekvemmelig-hedsflag).
I USA var der indført et generelt krav om grundigt syn i USA af alle
passagerskibe, der gik i fast fart fra amerikansk havn.
3.3.10. Tidligere vurderinger af administrativ praksis I Granskningsrapporten anførte man følgende om havnestatskontrollen i Danmark og Norge:
»Det er klare svakheter ved den havnestatskontroll som har vært praktisert i Danmark og Norge. Der er en rekke forhold som tilsier en vesentlig omlegging i retning av hyp-pigere og grundigere kontroller, og da også av besetningens evne til å utføre sikker-hetsmessig viktige oppgaver« (s. 160).
Man anførte endvidere:
»Havnestatskontrollen som har vært praktisert i Danmark og Norge, har vært på linje med dette systemet [SOLAS og 1982-Paris MoU], og derfor, som nevnt, i det vesent-lige i samsvar med den havnestatskontroll som trolig har vært utført i en rekke andre land. Dette gjør det etter utvalgets mening forståelig at der ikke skjedde noen omleg-ging av havnestatskontrollen i Danmark og Norge, men det kan etter utvalgets me-ning ikke helt frita norske og danske myndigheter for kritikk. Det må være sjøfarts-myndighetenes plikt å registrere det kontrollbehov som foreligger og, innenför det
107
spillerom regelverket gir, utforme en kontroll som ivaretar dette behovet. At andres kontroll også er lite tilfredsstillende, gir en forklaring på at kontrollen ikke er lagt om, men dette kan ikke frita for plikt til å søke å rette på de mangler som foreligger« (s. 161).
Granskningsudvalgets vurderinger baserede sig blandt andet på oplys-ninger indhentet fra udenlandske søfartsmyndigheder, herunder Sø-fartsstyrelsen i Danmark, jf. det ovenfor omtalte mødereferat af 20. juli 1990 samt brev af 16. november 1990 fra Søfartsstyrelsen til Gransk-ningsudvalget. Søfartsstyrelsen har også efterfølgende i orientering til industriministeren forholdt sig til kritikken, jf.
Notat fra januar 1991 vedrørende Granskningsudvalgets rapport om ulykken om bord på »Scandinavian Star« (vedlagt notat I med resume af rapporten og Sø-fartsstyrelsens bemærkninger hertil samt notat II vedrørende havne-statskontrol).
3.3.11. Opsamling angående administrativ praksis m.v. Interne retningslinjer angik syn af fremmede skibe generelt under hav-nestatskontrolordningen. Det fremgår alene, at udvælgelse til stikprø-vekontrol generelt skulle foretages uden diskrimination, og at skibe, hvor der for nylig er konstateret flere fejl og mangler, skal gives priori-tet.
De interne retningslinjer foreskrev ingen udtrykkelig pligt til at syne passagerskibe under fremmed flag i fast rutefart fra dansk havn, inden de blev sat i fart. Det fremgår alene, at sådanne skibe mindst én gang årligt skulle underkastes et syn.
Vi bemærker, at det ville være na-turligt at forstå den nævnte vejledning af 19. august 1987 således, at udenlandske passagerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem dan-ske havne normalt burde kontrolleres første gang, inden skibet blev sat i fart, eller i hvert fald på et tidligt tidspunkt derefter, og dernæst mindst en gang om året.
Det har imidlertid ikke været muligt at få af-dækket, om vejledningen er blevet forstået således, og om vejledningen i det hele taget har været efterlevet i praksis.
Retningslinjerne for havnestatskontrol udelukker ikke, at der kan
have dannet sig en fast praksis, hvorefter man synede fremmedflagede skibe, inden de sattes i fast fart fra dansk havn. Der findes imidlertid in-tet papirspor på disse skibe eller andre skibe, der sejlede i perioden, og det er derfor ikke muligt på dette grundlag at dokumentere en fast praksis. Der er alene konkrete oplysninger om forudgående kontrol af to passagerskibe fra perioden og muligvis et fragtskib.
Det fremgår af en synsrapport, at det ene passagerskib, Sardinia
Nova, er blevet underkastet en havnestatskontrol inden indsættelse. Denne havnestatskontrol er tilsyneladende gået ud over rent certifikati-onssyn. Interviews med personer involveret i indsættelsen af Scandina-via, der sejlede under Bahamas flag, København-Oslo, tyder på, at en lignende videregående kontrol inden indsættelse også er blevet udført i dette tilfælde.
108
Havnestatskontrol kan således i praksis have været gennemført på en
måde, der rakte noget ud over certifikatkontrol, og der kan blandt nogle aktører have dannet sig et indtryk af, at der blev foretaget »hovedsyn« af fremmedflagede skibe.
Der er under de gennemførte interviews og i øvrigt fremkommet op-
lysninger, der trækker i forskellige retninger med hensyn til praksis. Også på grundlag af interviews må det konkluderes, at det ikke kan af-vises, at der har været en praksis for (videregående) syn af disse skibe, men at der omvendt ikke er tilstrækkeligt grundlag for at fastslå en så-dan generel praksis.
Endvidere er der noget, der tyder på, at der meget vel kan have været
forskellig praksis ved de forskellige kontorer, jf. herved oplysningerne i Distriktsrapporten. Selv om det således skulle være muligt at påvise en fast praksis for syn af udenlandske passagerskibe ved nogle kontorer, ville dette ikke uden videre kunne betragtes som en generel praksis i Søfartsstyrelsen (og tidligere Statens Skibstilsyn), når det indtil di-striktsreformen var accepteret, at der ikke blev koordineret eller til-stræbt en ensartet praksis mellem kontorerne.
Samlet har vi således ikke grundlag for at fastslå, at der har eksisteret
en fast praksis for at syne eller kontrollere fremmedflagede skibe, inden de blev sat i fast fart fra en dansk havn.
3.4. Forsvarlig myndighedsadfærd m.v.
3.4.1. Generelt om uskrevne retsregler om tilsyns- og undersøgelses-pligt samt forsvarlig myndighedsadfærd Danske myndigheder er tillagt kontrol- og tilsynsopgaver på mange retsområder. Der er forskel på reguleringen på de enkelte retsområder, og omfanget og indholdet af en myndigheds kontrol- og tilsynsforplig-telse må i første række bestemmes ud fra en fortolkning af de relevante regler i overensstemmelse med sædvanlige fortolkningsprincipper, dvs. i lyset af deres ordlyd, formål, forarbejder og praksis.
En myndigheds kontrol- og tilsynsopgaver kan være relativt præcist
fastlagt i lovgivning m.v., se til eksempel de i afsnit 3.2.3 omtalte regler i 1988- Bekendtgørelsen, som foreskrev, at skibe over en vis størrelse skulle gennemgå et hovedsyn og godkendes af Søfartsstyrelsen, inden de gik i fart, og derudover indeholdt regler om periodiske syn. I andre tilfælde er regler om kontrol og tilsyn vage og ubestemte og giver ikke nærmere anvisning på tilsynets omfang og indhold.
På nogle områder er der ikke i lovgivning m.v. fastsat udtrykkelige regler om kontrol og tilsyn, men desuagtet må det antages, at den myndighed, som admini-strerer en lov, kan have en pligt til at føre et vist tilsyn med, at loven overholdes, og til at reagere, hvis myndigheden bliver opmærksom på et ulovligt forhold.
109
Forvaltningsmyndigheders virksomhed er ikke alene reguleret i
skrevne regler. Der gælder tillige en række uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger. Disse grundsætninger må– navnlig hvor den rele- vante lovgivning m.v. ikke indeholder præcise anvisninger– indgå i vurderingen af rækkevidden af en myndigheds tilsynsforpligtelser.
I det følgende omtales mere generelt spørgsmålet om uskrevne regler om tilsyns- og undersøgelsespligt samt forsvarlig myndighedsadfærd, idet vi også vil inddrage betydningen af disse regler, når vi skal vurdere, i hvilken udstrækning Søfartsstyrelsen på tidspunktet for indsættelsen af Scandinavian Star på ruten Frederikshavn – Oslo i 1990 havde pligt til at foretage kontrol af udenlandske skibe.
De mest udførlige overvejelser om omfang og indhold af myndighe-
ders tilsynspligt fandtes på daværende tidspunkt i betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen (retshåndhæ-velsesbetænkningen), der førte til ændring af tilsynsbestemmelser i en række miljø- og planlove, jf. navnlig betænkningens side 41-44.
Overve-jelserne i retshåndhævelsesbetænkningen har siden i det væsentlige fået tilslutning, jf. f.eks. vejledning nr. 9392 af 1. maj 2007, afsnit 2.1, og be-tænkning nr. 1553/2015, s. 343 f., og se i øvrigt også f.eks. forudsætnin-gerne om det kommunale tilsyns sagsrejsning blandt andet F.T. 2002-03, tillæg A, s. 5658 og 5694, samt betænkning nr. 1395/2000, s. 105 og 234 ff., og den udtrykkelige fravigelse af det almindelige udgangspunkt ved F.T. 2016-17, tillæg A, s. 5-7 og 11.
Der har de senere år i nordisk forvalt-ningsretlig litteratur været øget opmærksomhed på spørgsmål om for-svarlig myndighedsadfærd m.v., jf. navnlig Erik Magnus Boe, Forsvar-lig forvaltning, 2018, der så vidt ses er den første bog dedikeret til em-net.
En myndighed vil være forpligtet til at reagere og rejse en sag, hvis
myndigheden bliver opmærksom på et ulovligt forhold inden for sit myn-dighedsområde. Dette gælder i hvert fald, for så vidt angår ulovlighe-der af alvorligere karakter. En myndighed er således som udgangs-punkt ikke alene berettiget, men også forpligtet til at forvalte og hånd-hæve regler inden for sit myndighedsområde.
Hvis en myndighed ved anmeldelse eller på anden måde bliver opmærksom på, at der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold, har myndigheden en pligt til foranstalte undersøgelse heraf. Dette følger af undersøgelses-princippet, hvorefter forvaltningsmyndigheder har pligt til at sikre, at en sag er tilstrækkeligt oplyst.
Udstrækningen af myndighedernes undersøgelsespligt beror på den
enkelte sag. Det må i almindelighed antages, at kravene til undersøgel-sens udstrækning og sikkerheden for de relevante oplysningers rigtig-hed øges, jo mere betydningsfulde eller indgribende afgørelser, der er tale om, jf. f.eks. ombudsmandens udtalelse i FOB 2006.480 om
110
flyvesikkerhed. Dette må som omtalt nedenfor antages at følge af al-mindelige krav om forsvarlig forvaltning.
En tilsynsmyndighed har ikke kun pligt til at reagere, når der kan
konstateres eller der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold, som ikke er af underordnet betydning. Der kan også bestå for-pligtelser til at tilrettelægge tilsynet på en sådan måde, at myndigheden bliver opmærksom på ulovlige forhold. Det blev blandt andet eksemplificeret i retshåndhævelsesbetænkningen fra 1983, jf. straks nedenfor. Selv om myndigheder har et vidt skøn med hensyn til tilsyns tilrettelæggelse og omfang, blev det i betænkningen lagt til grund, at der i kraft af uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger gælder visse rammer. Det hedder således i betænkningen:
»På den ene side er der ikke pligt til at tilrettelægge et systematisk, regelmæssigt til-syn. På den anden side har myndigheden pligt til at foretage nærmere undersøgelser, hvis der modtages klager eller andre henvendelser, som ikke er åbenbart grundløse, eller hvis myndigheden på anden måde får en konkret begrundet mistanke om ulovlig adfærd.
Inden for de rammer, som sættes af udtrykkelige forskrifter om tilsynets udøvelse,
må det efter almindelige forvaltningsretlige regler i vid udstrækning være overladt til vedkommende myndighed at bestemme tilsynets tilrettelæggelse og omfang.
Det vil dog følge af det almindelige krav om forsvarlig administration, at en myndighed er forpligtet til at foretage konkrete eftersyn til konstatering af, om et påbud eller forbud er efterkommet, samt når fastsatte betingelser for en tilladelse eller godkendelse har et indhold, der indicerer behov for et tilsyn “i marken” .
Og det er en selvfølge, at det al-mindelige krav om forsvarlig administration udløser skærpede krav til omfanget af myndighedens undersøgelsespligt i tilfælde, hvor der er konstateret eller må befrygtes alvorlige skadevirkninger af en handling, f.eks. på miljøområdet ved akutte forurenin-ger.
Endvidere kan forarbejderne til den pågældende lov medføre en begrænsning af vedkommende myndigheds relative frihed til at bestemme tilsynets tilrettelæggelse og omfang«.
Dette må overordnet antages at være en dækkende beskrivelse af rets-tilstanden både i 1980’erne og siden. I mangel af særlig regulering er det i vid udstrækning overladt til vedkommende myndighed at be-stemme et tilsyns tilrettelæggelse og omfang, men krav om forsvarlig forvaltning sætter visse grænser. Krav om forsvarlig forvaltning må også antages at udløse en skærpet undersøgelsespligt i tilfælde, hvor der kan være knyttet alvorlige skadevirkninger til en handling.
Krav om forsvarlig forvaltning kan række ud over normer om god
forvaltningsskik, idet krav om forsvarlig forvaltning i visse sammen-hænge anses for egentlige retlige krav til forvaltningen, f.eks. henvises i Tamilsagen til »almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om for-svarlig sagsbehandling«, jf. også nedenfor. Der kan i øvrigt være nær sammenhæng mellem krav om forsvarlig forvaltning og andre alminde-lige forvaltningsretlige grundsætninger, herunder undersøgelsesprin-cippet og magtfordrejningsgrundsætningen (dvs. kravet om saglig
111
forvaltning). Krav om forsvarlig myndighedsadfærd kan også være indbygget i det retsgrundlag, som myndigheden administrerer. I så fald følger et retligt krav om forsvarlighed allerede heraf.
Krav om forsvarlig forvaltning kan indgå i mange sammenhænge. I
retspraksis vil spørgsmålet om forsvarlig forvaltning ofte angå, om der i det enkelte tilfælde er handlet forsvarligt, men spørgsmålet om en for-svarlig indretning af forvaltningssystemet kan også indgå.
I U 1985.368 H fastslog landsrettens mindretal, hvis afgørelse Højesteret tilsluttede sig, at det tilsyn, der blev ført med patienten på en opvågningsstue efter en operationen, »svarede til, hvad der var normalt på det sagsøgte sygehus og andre lignende sygehuse, samt at tilsynet under de givne forhold var lægeligt forsvarligt«, og at der heller ikke var »holdepunkter for at sta-tuere, at sygehusets indretning eller organisering har været uforsvarlig og dermed ansvarspådragende«.
Dommen illustrerer, at forvaltningssy-stemet (i den konkrete sag sygehusvæsenet) skal være indrettet og or-ganiseret på en forsvarlig måde, men det er på den anden side klart, at det offentlige ikke handler ansvarspådragende som følge af, at det af ressourcemæssige grunde ikke er muligt at yde den optimale ydelse (i sagen hospitalsbehandling).
Som en af de deltagende højesteretsdom-mere bemærkede i en kommentar til sagen, jf. U 1985B.248, er spørgs-målet om, hvilke ressourcer, der skal stilles til rådighed, ikke i første række et juridisk, men et politisk-økonomisk spørgsmål. Samme linje er fulgt i senere retspraksis.
Er der ved administration af lovgivningen sket tilsidesættelse af krav
om forsvarlig forvaltning, kan det efter omstændighederne indebære et ansvar for de involverede. I Tamilsagen, jf. U 1995.672/2R, fastslog Rigsret-ten, at spørgsmålet om, hvor lang sagsbehandlingstiden måtte være i familiesammenføringssager, skulle bedømmes på baggrund af den rele-vante bestemmelse i udlændingeloven og »almindelige forvaltningsret-lige grundsætninger om forsvarlig sagsbehandling«.
Den forhenvæ-rende justitsminister blev dømt for overtrædelse af ministeransvarlig-hedslovens § 5 ved at have fastholdt en beslutning om berostillelse af familiesammenføringssager. Tilsidesættelse af normer for forsvarlig for-valtning kan også medføre et erstatningsansvar, jf. forudsætningsvis U 1985.368 H ovenfor og fra nyere praksis f.eks. U 2019.3894 H.
3.4.2. Opsamling angående forsvarlig myndighedsadfærd m.v. Der har de senere år været øget opmærksomhed på spørgsmål om for-svarlig myndighedsadfærd m.v., men vi har i det foregående tilstræbt at beskrive, hvorledes det også på tidspunktet for Scandinavian Star-ka-tastrofen stod klart, at almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kan indebære, at der gælder visse uskrevne retlige krav til forvaltnin-gens tilsyn. Hvad angår spørgsmål om omfang og indhold af
112
myndigheders tilsynspligt finder man i retshåndhævelsesbetænkningen fra 1983 nogle grundlæggende overvejelser, som fortsat er relevante.
Der er i relation til den foreliggende undersøgelse af søfartsmyndig-
hedernes rolle op til Scandinavian Star-katastrofen grund til at frem-hæve to – i vidt omfang sammenhængende – krav, som kan udledes af uskrevne forvaltningsretlige regler om forsvarlig forvaltning og af un-dersøgelsesprincippet: 1) En myndighed har pligt til at reagere, hvis den i et konkret tilfælde bliver opmærksom på, at der foreligger eller der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold af alvorli-gere karakter. 2) En myndighed har pligt til at indrette selve forvalt-ningssystemet på en forsvarlig måde.
I relation til tilsynsvirksomhed må dette antages at betyde, at tilsynet – inden for de ressourcemæssige rammer, som er stillet til rådighed for myndigheden– i det mindste skal søges indrettet sådan, at myndigheden så vidt muligt bliver op-mærksom på ulovlige forhold af alvorligere karakter.
For at tage stilling til det sidste punkt er det nødvendigt at belyse,
hvordan søfartsmyndighedernes kontrol med skibe var organiseret forud for Scandinavian Star-katastrofen, hvilket vi allerede har berørt i det foregående afsnit om administrativ praksis m.v. for kontrol med udenlandske skibe. For at tage stilling til det første punkt er det også nødvendigt at belyse, hvilken viden der forelå hos Søfartsstyrelsen om skibet Scandinavian Star. Dette tager vi op i det følgende afsnit.
…”
Undersøgelsen vurderede følgende om viden hos Søfartsstyrelsen om Scandina-vian Star, jf. rapportens pkt. 4.:
”…
4. Viden hos Søfartsstyrelsen om Scandinavian Star
Ved vurderingen af, om Søfartsstyrelsen forud for indsættelsen af ski-bet Scandinavian Star har handlet i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige regler om forsvarlig forvaltning m.v., er det som nævnt af betydning, hvilken viden der forelå hos styrelsen om indsæt-telsen af Scandinavian Star.
På tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen var følgende personer ifølge vores oplysninger tilknyttet det relevante distriktskontor i Frede-rikshavn: en distriktschef (nu død), en overskibsinspektør, fire skibsin-spektører (to nu døde), en assistent og en rengøringsassistent.
113
Spørgsmålet om, hvorvidt man ved distriktskontoret i Frederikshavn kendte til indsættelsen af Scandinavian Star, blev rejst internt i Søfarts-styrelsen kort efter katastrofen. Det fremgår således af en skrivelse af 9. juli 1990 fra distriktschefen ved distriktskontoret i Frederikshavn til Sø-fartsstyrelsens direktør:
»På forespørgsel om distriktskontorets kendskab til DA-NO Liniens indsættelse af ”Scandinavian Star” på ruten Frederikshavn – Oslo skal det oplyses, at man på kontoret var bekendt med artikel i den lokale presse, der omtalte rederiets planer om indsættelse af færgen som er-statning for ”Sardinia Nova” , der havde besejlet ruten siden november 1989.
I overensstemmelse med almindelig praksis ville man fra distriktskon-toret have foranlediget afholdt et PSC syn inden længe efter indsættel-sen af færgen, når kontoret havde ressourcer dertil, medmindre andre grunde talte for at afholde et PSC-syn omgående.
Kontoret havde ingen indikationer for straks at afholde syn om bord, idet DA-NO Linien ved indsættelsen af forudgående skib, forinden det gik i fart, havde anmodet om afholdelse af syn, og dette syn gav ikke skibsinspektørerne anledning til at stille væsentlige krav«.
I forbindelse med den senere straffesag blev regionschefen af Søfarts-styrelsen anmodet om at oplyse, hvilke overvejelser man i regions- hhv. distriktskontoret gjorde sig med hensyn til afgørelsen af, om Scandina-vian Star burde have været underkastet havnestatskontrol, forinden ski-bet gik i drift.
Regionschefen svarede ved brev af 21. juli 1992, at han »ikke var bekendt med skibets eksistens og sejlads på ruten Frederiks-havn – Oslo inden branden. Jeg skal derfor henvise til skrivelse af 9. juli 1990 fra distriktskontoret i Frederikshavn, idet jeg henholder mig til skrivelsens to første afsnit«.
Den daværende direktør i Søfartsstyrelsen har i skrivelser til Politimesteren på Frederiksberg i forbindelse med an-modninger om vidneafhøringer af den daværende distriktschef eller re-gionschef tilkendegivet, at styrelsens skibsinspektører »ikke havde væ-ret om bord på SCANDINAVIAN STAR«, at man ifølge oplysninger fra distriktskontoret »ikke [konstaterede] skibets tilstedeværelse« i perio-den fra skibets ankomst til første afgang, og at man på distriktskontoret ikke var bekendt med yderligere oplysninger om skibet end en »artikel i den lokale presse, der omtalte rederiets planer om indsættelse af ski-bet«, jf. skrivelser af 18. august, 21. september og 12. oktober 1992.
Det fremgår af skrivelserne, at Søfartsstyrelsen ikke ønskede de pågæl-dende indkaldt som vidner.
114
På foranledning af spørgsmål nr. 665 (alm. del) af 1. juni 2016 fra Folke-tingets Retsudvalg gennemførte Søfartsstyrelsen en undersøgelse blandt nuværende og udvalgte tidligere medarbejdere af det mulige forudgående kendskab til indsættelsen af færgen. Der blev rettet hen-vendelse til en række tidligere medarbejdere, som skønnedes relevante, samt samtlige nuværende 349 ansatte ved Søfartsstyrelsen. De pågæl-dende blev bedt om at besvare de følgende to spørgsmål:
1) Havde du før den 1. april 1990 eller i perioden mellem den 1. april og den 7. april 1990, hvor skibet brændte, kendskab til indsættelsen af SCANDINAVIAN STAR på ruten mellem Frederikshavn til Oslo?
2) Konstaterede du ved selvsyn SCANDINAVIAN STAR’s tilstedevæ-relse i Frederikshavn inden branden natten til den 7. april 1990?
Ingen af de adspurgte svarede ja til disse to spørgsmål, men nogle gav supplerende oplysninger. Således oplyste daværende regionschef for blandt andet kontoret i Frederikshavn, at »samtlige medarbejdere ved regionkontoret i Frederikshavn selvfølgelig var bekendt med at SCAN-DINAVIAN STAR skulle sættes i fart med passagerer på ruten Oslo – Frederikshavn.
Skibet havde bl.a. været i F uden PAX [i Frederikshavn uden passagerer]. Jeg har ikke kendskab til at nogen fra kontoret har haft kontakt til skibet eller rederiet ved denne lejlighed«.
Der foreligger et godkendt referat af en opfølgende telefonsamtale mellem den davæ-rende regionschef og Søfartsstyrelsen, hvor den daværende regionschef tilkendegiver at have fået oplysningerne om, at passagerskibet havde været i Frederikshavn uden passagerer af to skibsinspektører fra di-striktskontoret i Frederikshavn, og at han havde modtaget oplysnin-gerne efter branden.
Af referatet fremgår også, at den daværende regi-onschef havde oplyst, at de to skibsinspektører »havde tænkt på et PSC syn, men man fik det ikke gjort«. Den daværende regionschef har efter-følgende under interview med os præciseret, at han mente, man på di-striktskontoret måtte have været bekendt med indsættelsen af Scandi-navian Star.
Under straffesagen forklarede den daværende distriktschef ved di-striktskontoret i Frederikshavn som vidne, at han ikke personligt var bekendt med planerne om at indsætte Scandinavian Star og heller ikke var til stede på kontoret i perioden 30. marts til 4. april 1990, men at to af hans kolleger fra pressen vidste, at der var planer om at indsætte et andet skib til afløsning af Sardinia Nova.
Han oplyste, at afgørelsen om havnestatskontrol og tidspunktet herfor blev truffet af den, der fik kendskab til skibets anløb. Han oplyste videre, at det var normalt, at man foretog undersøgelse af, om skibet var godkendt af et andet land
115
inden for de sidste 6 måneder ved forespørgsel til Søfartsstyrelsen i Kø-benhavn. Antagelig sigtes herved til de tilfælde, hvor der faktisk på-tænktes gennemført havnestatskontrol af et skib. Der var ikke foretaget forespørgsel vedrørende Scandinavian Star i København.
Den daværende overskibsinspektør ved distriktskontoret i Frederiks-havn oplyste som svar på spørgsmål 1 i ovenstående undersøgelse, at han »på et tidspunkt« blev klar over, at »rederiet bag Scandinavian Star havde eller ville indsætte et andet skib på ruten til erstatning for et, så vidt jeg husker, chartret italiensk passagerskib. Hvilket skib og hvornår samt på hvilke vilkår rederiet ville indsætte erstatningsskibet havde jeg ikke kendskab til. Da det er mange år siden, kan jeg i dag ikke huske, hvornår jeg fik kendskab til indsættelse af Scandinavian Star«.
Advokat oplyste under straffesagen, at der har væ- ret følgende omtaler af den påtænkte indsættelse af Scandinavian Star: Vendsyssel Tidende, 19. marts 1990, kort notits. Frederikshavn Avis, 20. marts 1990, notits, hvori det nævnes, at Sardinia Nova er chartret til omkring 1. april 1990. Vendsyssel Tidende, 20. marts 1990, artikel med foto, hvori det nævnes, at Scandinavian Star indsættes den 2. april 1990. Søfart, 23. marts 1990, omtale med billede, hvori det næv-nes, at Scandinavian Star indsættes i begyndelsen af april 1990.
I den nævnte artikel bragt i bladet Søfart den 23. marts 1990 under over-skriften »VR Shipping udvider på Øresund og Skagerrak« hedder det, at skibet allerede er »under forsejling til Frederikshavn, hvortil ankom-sten ventes at ske i løbet af næste uge. Det indsættes i farten i begyndel-sen af april«.
Om skibets stand bemærkes, at Scandinavian Star »er ud-styret til luxus-farterne ud af Fort Landerdale med dels endags togter til Bahama, dels med regulære krydstogter til Manzanillo i Mexico«. Se-nere nævnes: »Færgen er overtaget efter en dokning i Mobile, hvor der blev skiftet propeller og propelleraksler.
Og i det hele taget blev færgen grundigt overhalet for godt eet år siden, da den blev brandskadet efter en maskinrumseksplosion i Den Mexicanske Gulf«. Bladet Søfart var ifølge vores oplysninger et blad, som cirkulerede blandt og blev læst af aktører inden for branchen.
I overensstemmelse med ovenstående oplyses i erhvervsministerens be-svarelse den 10. maj 2017 af spørgsmål nr. 665 (alm. del) fra Folketingets Retsudvalg blandt andet følgende: »Der er i arkivmaterialet dokumen-ter, hvoraf fremgår, at man på styrelsens distriktskontor i Frederiks-havn fra den lokale presse var bekendt med rederiets planer om indsæt-telsen af skibet. Dette har også tidligere været fremme, bl.a. i
116
forbindelse med straffesagen. Det fremgår dog ikke af sagen, hvem der havde dette kendskab, og hvori kendskabet nærmere bestod«.
Vi har i forbindelse med vores undersøgelse gennemført interviews med den daværende regionschef samt overskibsinspektør og en skibs-inspektør ved distriktskontoret i Frederikshavn som led i vores under-søgelse af administrativ praksis m.v. for kontrol af udenlandske skibe. I den forbindelse har de pågældende fastholdt det, som de har oplyst i forbindelse med Søfartsstyrelsens undersøgelse i 2016. Den daværende skibsinspektør oplyste, at man ville have synet skibet, hvis man havde kendt til det. Vi skal understrege, at der ikke har været tale om vidneaf-høringer af de pågældende vedrørende deres viden dengang.
Under straffesagen forklarede Person 13 ifølge retsbogen, at han i slutningen af januar 1990 havde telefonisk forbindelse med en davæ-rende overskibsinspektør (og senere vicedirektør) i Søfartsstyrelsen vedrørende manglende sprinkleranlæg i passagerapteringen. I forbin-delse med Søfartsstyrelsens undersøgelse har den daværende over-skibsinspektør oplyst, at han ikke husker denne samtale, og at han ikke tidligere havde vidst, at hans navn indgik i retsbogen. Han ville nor-malt henvise en sådan forespørgsel til en af sine skibsinspektører, men han kunne ikke udelukke, at han har haft en sådan samtale.
Sagsøger 4 har under interview i 2021 i forbindelse med denne under-søgelse oplyst, at der var to medarbejdere fra Søfartsstyrelsen på kajen efter skibets ankomst.
På baggrund af ovenstående finder vi at kunne lægge til grund, at der i hvert fald gennem dagspressen på det relevante distriktskontor har væ-ret viden om, at skibet Scandinavian Star var et stort passagerskib, der skulle sættes i fast fart mellem Frederikshavn og Oslo omkring begyn-delsen af april, og at det ville ankomme til Frederikshavn ugen op til den 1. april 1990, sådan som det også fremgik af artiklen i bladet Søfart.
Det har ikke inden for rammerne af den foreliggende undersøgelse væ-ret muligt at få afdækket, om der forelå konkret viden om, at skibet Scandinavian Star skulle ankomme og senere faktisk var ankommet til Frederikshavn præcis fredag den 30. marts 1990.
Det må derimod læg-ges til grund, at man kendte rederiet og personkredsen bag rederiet, som også drev skibet Sardinia Nova, og som man havde været i kontakt med i forbindelse med syn af dette skib.
Da der ikke var taget initiativ til hovedsyn med henblik på certifikatudstedelse, som man havde skul-let gøre, hvis skibet var et dansk skib, lægger vi endvidere til grund, at man vidste, at Scandinavian Star, ligesom Sardinia Nova, skulle sejle under fremmed flag, Det har ikke været muligt at få afdækket, om man
117
kendte til skibets præcise flagstatsforhold, og om man havde konkret mistanke om, at det kunne være i dårlig stand, eventuelt ud fra oplys-ningerne om tidligere brandskade i artiklen i bladet Søfart.
…”
Undersøgelsens endelige vurdering af Søfartsstyrelsens rolle var følgende, jf. rapportens kapitel 5:
”…
5. Vurdering af Søfartsstyrelsens rolle
I det følgende tager vi stilling til de spørgsmål, som vi i kommissoriet er blevet anmodet om at besvare. Det omfatter for det første en vurdering af, om de dagældende regler og/eller den fra 1983 gældende praksis førte til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have synet Scandinavian Star med henblik på at udstede en fartstilladelse eller anden certificering, in-den skibet gik i fart med passagerer.
Det omfatter for det andet en vur-dering af, om de dagældende regler og/eller den dagældende praksis førte til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have foretaget havnestatskon-trol af Scandinavian Star, og hvornår denne i givet fald skulle være fo-retaget. Ved regler forstås ifølge kommissoriet i denne sammenhæng også uskrevne retsregler om forsvarlig myndighedsadfærd.
5.1. Om Scandinavian Star skulle have været synet
Hvis Scandinavian Star havde været et skib under dansk flag, skulle skibet have gennemgået et hovedsyn og foruden et SOLAS-sikkerheds-certifikat for passagerskibe have været udstyret med en tilladelse til sej-lads med passagerer, inden skibet første gang den 1. april 1990 gik i fart på ruten Frederikshavn-Oslo.
Det fulgte således af 1988-Bekendtgørelsen om syn og certifikater m.v., at alle skibe over en vis størrelse skulle gennemgå et hovedsyn og god-kendes af Søfartsstyrelsen, inden de gik i fart, og at der efter afsluttet hovedsyn på et passagerskib skulle udstedes en særskilt »Tilladelse til sejlads med passagerer«, jf. bekendtgørelsens §§ 3, 20 og 21 (vi bemær-ker, at der ikke skulle udstedes en »Fartstilladelse«, jf. hertil afsnit 3.2.3). Disse regler gjaldt, uanset om et skib var nybygget eller indkøbt fra udlandet.
1988-Bekendtgørelsen var efter dens ordlyd »flagblind«. Som redegjort for ovenfor i afsnit 3.2.2-3 var 1988-Bekendtgørelsen imidlertid udstedt i
118
medfør af 1980-Skibssikkerhedsloven, der som udgangspunkt kun fandt anvendelse på danske skibe. 1988-Bekendtgørelsen fandt derfor også som udgangspunkt kun anvendelse på danske skibe. Skibssikker-hedsloven indeholdt imidlertid en bemyndigelse til, at industriministe-ren kunne fastsætte regler om, at loven og de i medfør af loven udstedte forskrifter helt eller delvis skulle bringes til anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, jf. lovens § 1, stk. 2. I medfør heraf udstedtes 1983-Bekendtgørelsen om anvendelse af skibs-sikkerhedsloven på udenlandske skibe.
Som bemærket under afsnit 3.2.4-5 var reglerne i 1983-Bekendtgørelsen uklart udformede set i forhold til, hvordan reglerne faktisk skulle for-tolkes.
Bekendtgørelsens § 1 kunne således ud fra dens ordlyd forstås således, at bestemmelserne i skibssikkerhedsloven og de i medfør af lo-ven udstedte forskrifter, herunder 1988-Bekendtgørelsen om syn og cer-tifikater m.v., som det klare udgangspunkt fandt anvendelse i deres helhed på udenlandske skibe i dansk havn og på dansk søterritorium.
Som beskrevet ovenfor fremgår det imidlertid både af forarbejderne til bemyndigelsesbestemmelsen i 1980- Skibssikkerhedslovens § 1, stk. 2, samt skriftlige overvejelser knyttet til udstedelsen af 1983-Bekendtgø-relsen, at bekendtgørelsen ikke skulle anvendes på en måde, der ville stride mod Danmarks internationale forpligtelser.
I overensstemmelse med almindelige fortolkningsprincipper beskrevet ovenfor, herunder principper om konventionskonform fortolkning, finder vi herefter, at 1983-Bekendtgørelsen trods dens ordlyd må læses med den begræns-ning, at man ved anvendelsen af bekendtgørelsen skulle respektere in-ternationale forpligtelser.
Spørgsmålet er herefter, om der inden for rammerne af Danmarks inter-nationale forpligtelser kunne være gennemført en ordning, hvorefter udenlandske passagerskibe skulle underkastes et hovedsyn med hen-blik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer (foruden et SOLAS-sikkerhedscertifikat for passagerskibe). Det er efter vores vur-dering ikke tilfældet.
En sådan ordning ville ikke være i overensstem-melse med ordningen i SOLAS-konventionerne fra 1960 og 1974, som var tiltrådt af Danmark og Bahamas. Som beskrevet ovenfor under af-snit 3.1.1 bygger SOLAS-konventionerne således på et princip om gen-sidig anerkendelse af syn og certifikater (certifikatbeskyttelse).
Det grundlæggende system i konventionerne er, at de påbyder myndighe-derne i den stat, hvor et skib er registreret (flagstaten) at sikre, at skibet underkastes regelmæssige syn (flagstatskontrol), hvorimod der alene lægges op til en mindre intensiv kontrol frahavnestatens side.
Det var efter vores vurdering ikke hensigten med 1983-Bekendtgørelsen at lade reglerne i 1988-Bekendtgørelsen (eller dennes forgænger fra 1981) om–
119
et omfattende – hovedsyn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer finde anvendelse for så vidt angår tilfælde, hvor en anden konventionsstat var flagstat.
Vi bemærker i den forbindelse også, at der i de regler, der gik forud for 1983-Bekendtgørelsen, klart blev knyttet an til de internationale regler om gensidig anerkendelse af syn og certifikater (certifikatbeskyttelse). 1951-Anordningen om anvendelse skibstilsynsloven på fremmede skibe, som 1983- Bekendtgørelsen erstattede, lod således udtrykkeligt ikke reglerne om syn og certifikater i den dagældende skibstilsynslov finde anvendelse på udenlandske skibe.
Og 1952-Bekendtgørelsen om kontrol med fremmede skibe i dansk havn, som 1983-Bekendtgørelsen tillige erstattede, indeholdt detaljerede regler om, at udenlandske skibe, hvis hjemstat havde tiltrådt de dagældende SOLAS-konventioner, alene skulle underkastes en mere indskrænket certifikatkontrol i overens-stemmelse med ordningen i SOLAS-konventionerne.
Der er intet, der tyder på, at sigtet med 1983-Bekendtgørelsen var at indføre en grund-læggende anden ordning.
Vi må på den baggrund konkludere, at hverken 1988-Bekendtgørelsen eller 1988-Bekendtgørelsen sammenholdt med 1983-Bekendtgørelsen forpligtede Søfartsstyrelsen til at syne skibet Scandinavian Star med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer eller an-den certificering, inden det gik i fart.
Vi skal for god ordens skyld nævne, at det forhold, at de i 1988-Be-kendtgørelsen indeholdte regler om hovedsyn og tilladelse til sejlads med passagerer ikke i medfør af 1983-Bekendtgørelsen fandt anven-delse i forhold til udenlandske skibe, ikke betød, at andre regler i skibs-sikkerhedsloven og de i medfør af loven udstedte forskrifter heller ikke fandt anvendelse.
Det mest markante eksempel herpå er vel nok straffe-sagen i kølvandet på Scandinavian Star-katastrofen, jf.
U 1994.62 H, hvor reder og rederidirektør samt kaptajnen på skibet blev straffet for overtrædelse af hhv. § 23 og § 24 i skibssikkerhedsloven, hvorved der blandt andet blev henvist til 1983-Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, og Skibs-tilsynets Meddelelser B, som indeholdt forskrifter for skibes bygning og udstyr m.v. for så vidt angår konventionsskibe, dvs. SOLAS-standar-der.
Som led i vores kommissorium har vi også undersøgt praksis for syn af udenlandske skibe. Der foreligger ikke dokumenterede oplysninger om, at der efter 1983 i praksis er foretaget hovedsyn af udenlandske passa-gerskibe i fast rutefart fra en dansk havn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer eller i øvrigt certifikatudstedelse.
120
Vi bemærker, at arkivmateriale om kontrol af udenlandske skibe stort set ikke er bevaret, hvorfor vi ikke ud fra vores undersøgelser kan ude-lukke, at der har været en sådan praksis, men flere forhold taler imod, at det har været tilfældet.
For det første indgik i den attest »Tilladelse til sejlads med passagerer«, som skibsinspektørerne faktisk anvendte, en rubrik, hvori der skulle anføres »Dato, på hvilken kølen blev lagt/skibet indført«.
I attesten var danske udtryk gengivet på engelsk, og på en-gelsk hed det, at der i den nævnte rubrik skulle anføres »Date on which keel was laid/ship Danish registered«, hvilket indikerer, at tilladelsen foruden til skibe, der gik i fart som nybygget i Danmark, har sigtet til skibe indkøbt fra udlandet og registreret under dansk flag.
Desuden fremgår det af en enkelt bevaret rapport vedrørende skibet Sardinia Nova, som sejlede under italiensk flag, at dette blev underlagt en hav-nestatskontrol, ikke et hovedsyn med henblik på udstedelse af en tilla-delse til sejlads med passagerer eller i øvrigt certifikatudstedelse.
Det fremgår endvidere af en intern instruks fra 1985 i Statens Skibstilsyn, at 1983-Bekendtgørelsen skulle forstås sådan, at der, såfremt skibets flag-stat havde ratificeret den pågældende konvention, ikke kunne stilles krav, der gik ud over konventionens, selv om de nationale danske be-stemmelser måtte gå videre end konventionen.
Der var altså ifølge denne instruks ikke tale om et hovedsyn med henblik på udstedelse af en tilladelse til sejlads med passagerer eller i øvrigt certifikatudstedelse, når det drejede sig om udenlandske skibe.
Denne opfattelse er også ble-vet bekræftet gennem interviews, der dog sammen med andet materiale også peger i retning af, at en havnestatskontrol i praksis kunne tage form af en noget videregående kontrol, uden at der dog var tale om et hovedsyn.
Vi kan på denne baggrund besvare det første spørgsmål i kommissoriet så- ledes: De dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. ok-tober 1983 og bekendtgørelse nr. 463 af 29. juli 1988, og den fra 1983 gældende praksis førte ikke til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have sy-net Scandinavian Star med henblik på at udstede en tilladelse til sejlads med passagerer eller anden certificering, inden skibet gik i fart med passagerer.
5.2. Om der skulle have været foretaget havnestatskontrol
Skibstilsynets opgaver var på tidspunktet for Scandinavian Star-kata-strofen overordnet beskrevet i 1980-Skibssikkerhedsloven, der blandt andet foreskrev foretagelsen af hovedsyn og periodiske syn på danske skibe.
121
Hvor der i 1951-Skibstilsynsloven var en udtrykkelig hjemmel i § 20 for skibstilsynet til at gå om bord i ethvert fremmed skib i dansk havn eller på dansk søterritorium for at foretage de for opfyldelsen af deres pligter fornødne undersøgelser (jf. endvidere 1951-Anordningens § 3 og 1952-Bekendtgørelsens § 2), fandtes der ikke i 1980-Skibssikkerhedsloven en tilsvarende udtrykkelig hjemmel til at gå om bord i et fremmed skib for at udføre havnestatskontrol.
Ved 1983-Bekendtgørelsen var loven imidlertid gjort anvendelig på udenlandske skibe, hvilket også blandt andet har indbefattet bemyndi-gelsen i lovens § 13 for Søfartsstyrelsens medarbejdere til i forbindelse med varetagelse af deres hverv – uden retskendelse – at gå om bord i ethvert skib, der var omfattet af loven. Det må antages, at det var heri, den danske hjemmel lå til foretagelse af havnestatskontrol.
Hvor der i den tidligere 1952-Bekendtgørelse var givet nærmere regler for, hvori havnestatskontrollen bestod, herunder at der i det væsentlige var tale om en certifikatkontrol, fandtes i 1983-Bekendtgørelsen alene en generel henvisning til reglerne i 1980-Skibssikkerhedsloven samt for-skrifter udstedt i medfør heraf.
Formuleringen i 1983-Bekendtgørelsens § 1, stk. 1, hvorefter skibssikkerhedsloven og de i medfør af loven ud-stedte forskrifter fandt anvendelse på udenlandske skibe i dansk havn eller på dansk søterritorium, indebar som nævnt efter dens ordlyd en fuld anvendelse af 1980-Skibssikkerhedsloven samt 1988-Bekendtgørel-sen på udenlandske skibe.
En sådan fuld anvendelse af reglerne ville imidlertid også i relation til havnestatskontrol have været i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser, der ikke tillod håndhævelse af nati-onale regler om skibssikkerhed til et højere niveau end det, der fulgte af de gældende internationale regler.
Også i relation til havnestatskontrol-len måtte reglerne således fortolkes i lyset af Danmarks internationale forpligtelser.
Som beskrevet i afsnit 3.1 var Danmark på tidspunktet for Scandinavian Star-katastrofen bundet af SOLAS-konventionen fra 1974, som også var tiltrådt af Bahamas. Konventionen giver havnestaten adgang til at fore-tage havnestatskontrol og foreskriver gennemførelsen af denne som en mindre intens kontrol, der primært skal være en certifikatkontrol.
Kun hvis der er åbenbare grunde (»clear grounds«), skal der foretages en vi-deregående kontrol. Konventionen indeholder ingen regler om, hvor tit havnestatskontrol skal udføres, eller om nogle typer af skibe skal kon-trolleres oftere end andre.
Der var ved 1982-Paris MoU indgået en aftale mellem et antal europæiske lande, hvorved man forsøgte at ensrette in-tensiteten af havnestatskontrollen, således at man tilstræbte syn af 25 % af udenlandske skibe. Disse regler tog primært sigte på fragtskibe og
122
afværgelse af forureningsskader, men var dog generelt formulerede regler.
Som beskrevet i afsnit 3.3.3 fremgik det af en intern vejledning af 19. au-gust 1987, at man anvendte MoU-ordningen også i relation til uden-landske passagerskibe. Vejledningen fastslog således, at havnestatskon-trollen skulle udføres som en stikprøvekontrol, idet det som en særregel gjaldt, at passagerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst en gang om året burde underkastes syn.
Det var heller ikke her specificeret, hvornår første syn skulle foretages. Der skulle der-udover blandt andet gives prioritet til skibe, »hvor der nyligt er konsta-teret flere fejl og mangler«. Havnestatskontrollen skulle således prakti-seres som en generel stikprøveordning. Skønnet over, hvilke skibe der skulle udtages til syn, var overladt til skibsinspektørerne på de rele-vante kontorer.
De gennemførte interviews med forhenværende skibs-inspektører og andet materiale synes at bekræfte, at dette også var må-den, hvorpå ordningen blev praktiseret.
Interviews og andet materiale synes dog som nævnt også at pege i retning af, at havnestatskontrol af passagerskibe i hvert fald i nogle tilfælde har været udført som en vide-regående kontrol end blot en certifikatkontrol og måske af nogle aktører har kunnet opfattes som en form for »hovedsyn« (selv om dette ikke var tilfældet).
Det kan på baggrund af interviews og øvrigt materiale ikke afvises, at der har eksisteret en mere almen praksis for at foretage havnestatskontrol af fremmedflagede passagerskibe, inden de blev sat i fart, men det har på den anden side ikke været muligt at skaffe doku-mentation for, at en sådan generel praksis eksisterede.
Det kan derfor ikke konstateres, at det fulgte af praksis eller udtrykkeligt af interne reg-ler i øvrigt, at Søfartsstyrelsen skulle have foretaget havnestatskontrol af Scandinavian Star, inden skibet blev sat i fart.
Havnestatskontrolordningen er i overensstemmelse med ovenstående ofte blevet beskrevet på den måde, at der bestod »en ret, men ikke en pligt til« at syne fremmedflagede skibe. Vi er som udgangspunkt enige i denne beskrivelse, men med den væsentlige tilføjelse, at tildelingen af en ret forpligter en offentlig administration til at forvalte retten på en forsvarlig måde, jf. afsnit 3.4 ovenfor.
Det følger således af uskrevne forvaltningsretlige regler om forsvarlig forvaltning og af undersøgelses-princippet, 1) at myndigheden har pligt til at reagere, hvis den i et kon-kret tilfælde bliver opmærksom på, at der foreligger eller der med en vis sandsynlighed foreligger et ulovligt forhold af alvorligere karakter, 2) at myndigheden har pligt til at indrette selve forvaltningssystemet på en forsvarlig måde.
I relation til tilsynsvirksomhed betyder dette efter vores vurdering, at tilsynet i det mindste skal søges indrettet sådan, at
123
myndigheden så vidt muligt bliver opmærksom på ulovlige forhold af alvorligere karakter.
Ad 1): Som det fremgår ovenfor, må det lægges til grund, at der umid-delbart op til indsættelsen af Scandinavian Star på distriktskontoret i Frederikshavn var viden om, at skibet skulle sættes i fast fart mellem Frederikshavn og Oslo. Man vidste, at der var tale om et stort passager-skib, og man vidste, hvilket rederi og dermed hvilken personkreds der stod bag.
Det må også lægges til grund, at man på kontoret vidste, at skibet skulle indsættes omkring 1. april 1990. Vi lægger også til grund, at man på kontoret vidste, at skibet ville ankomme til Frederikshavn i ugen op til søndag den 1. april 1990, hvilket blandt andet fremgik af ar-tikel af 23. marts 1990 i bladet Søfart.
Der var ikke taget initiativ til ho-vedsyn med henblik på certifikatudstedelse, som man havde skullet gøre, hvis skibet var et dansk skib. Vi lægger derfor endvidere til grund, at man på kontoret vidste, at Scandinavian Star ligesom Sardinia Nova skulle sejle under fremmed flag.
Det har ikke været muligt at få afdækket, om man på distriktskontoret i Frederikshavn ad anden vej kendte til skibets præcise flagstatsforhold, alder og/eller havde konkret mistanke om, at skibet var i dårlig stand, eventuelt på baggrund af op-lysningerne i artiklen i bladet Søfart om, at skibet ca. et år tidligere havde været brandskadet på grund af en maskinrumseksplosion.
Skibet ankom fredag den 30. marts 1990 først på eftermiddagen, og havnens størrelse og det store passagerskibs placering i havnen taget i betragt-ning kan det umiddelbart undre, hvis man ikke skulle have bemærket dette på distriktskontoret i Frederikshavn.
Vi er opmærksomme på vanskelighederne ved i dag at foretage en be-dømmelse af implikationerne af generelle principper om undersøgelses-pligt og forsvarlig forvaltning i en periode, der ligger langt tilbage.
Vi lægger dog til grund, at det var almindelig kendt i perioden, at der med hensyn til skibe, der som Scandinavian Star sejlede under bekvem-melighedsflag, ikke var samme sikkerhed for, at der i skibets flagstat ville blive foretaget forsvarligt syn af skibet, som hvis skibet sejlede un-der nordisk eller anden nabostats flag, og at der derfor med en vis sand-synlighed i disse tilfælde kunne foreligge sikkerhedsmangler m.v. af en ikke bagatelagtig karakter.
Det er derfor vores vurdering, at myndigheden for at leve op til krav om forsvarlig forvaltning og undersøgelsesprincippet, i hvert fald hvis man faktisk havde bemærket, at skibet var ankommet til Frederikshavn den 30. marts 1990, burde have foranstaltet havnestatskontrol af dette inden afgang, herunder med henblik på at sikre sig skibets præcise
124
flagstatsforhold, hvis dette var ukendt. Vi har herved lagt vægt på, at der var tale om et stort passagerskib, som blev indsat i fast fart fra en dansk havn, at sikkerhedsmangler potentielt kunne have meget alvor-lige skadevirkninger, og at personkredsen bag rederiet tidligere havde været i søgelyset i relation til sikkerhedsspørgsmål.
Vi bemærker endvi-dere, at det ikke ændrer på vores vurdering, at synet af Sardinia Nova ifølge det oplyste blev gennemført efter henvendelse fra rederidirektø-ren, idet det følger af havnestatskontrollens formål og karakter, at sager som udgangspunkt rejses af egen drift.
Den omstændighed, at det tidli-gere syn af Sardinia Nova, som var ejet af det samme rederi som Scan-dinavian Star, ikke havde givet anledning til væsentlige bemærkninger, kan heller ikke i sig selv føre til, at man ikke burde have kontrolleret Scandinavian Star, der havde sin egen historie.
Endelig bemærker vi, at det næppe kan anses for flagstatsdiskrimination i strid med blandt an-det 1982-Paris MoU, hvis man havde et vist fokus på flagstatsforhol-dene i relation til passagerskibe i fast rutefart fra dansk havn, som var en særlig kategori af skibe, i relation til hvilken en målrettet kontrol på ingen måde ville indskrænke den fri sejlads eller i øvrigt ville være uforenelig med MoU-ordningens formål om at undgå ulige konkurren-cevilkår for havne.
Vi har dog som nævnt ikke kunnet fastslå, om man faktisk havde kend-skab til, at skibet var ankommet den 30. marts 1990. Spørgsmålet bliver derfor, om distriktskontoret i Frederikshavn under alle omstændighe-der burde have reageret på de oplysninger, man havde, og om nødven-digt have skaffet sig yderligere oplysninger om skibet og planerne for dets indsættelse.
Som systemet var indrettet, er dette efter vores vurde-ring mere tvivlsomt. Efter det oplyste var det således alene praksis, at man overvejede foretagelse af havnestatskontrol, når et skib faktisk var ankommet, ikke at man planlagde dette på forhånd endsige forudgå-ende kontaktede rederiet.
Det er dog vores vurdering, at man for at leve op til krav om forsvarlig forvaltning med de oplysninger, man havde om dette skib og dets snarlige ankomst, burde have været særlig op-mærksom på dette skibs tilstedeværelse og sikret foretagelse af havne-statskontrol inden skibets afgang.
Vi finder anledning til at understrege, at ovenstående ikke nødvendig-vis skal forstås som en kritik af den enkelte medarbejder på distrikts-kontoret, som ikke havde klare regler at støtte sig til, jf. den generelle kritik af regelværket ovenfor og i øvrigt nedenfor vedrørende organise-ringen af systemet.
Ad 2): Henset til de potentielle skadevirkninger af sikkerhedsmangler på store passagerskibe som Scandinavian Star er det vores vurdering, at
125
systemet for havnestatskontrol, der som ovenfor beskrevet på grundlag af nogle meget kortfattede retningslinjer overlod det til den enkelte skibsinspektør at udvælge skibe til havnestatskontrol, var utilstrække-ligt.
Vi er opmærksomme på, at langt de fleste fremmedflagede passager-skibe, der sejlede i fast fart fra dansk havn, sejlede under nordisk eller anden nabostats flag, og at der med hensyn til sådanne skibe formentlig har været en berettiget tiltro til, at der i skibenes flagstater ville blive fo-retaget forsvarligt syn af skibet inden dets indsættelse.
Vi er endvidere opmærksomme på, at der – til trods herfor – var udstedt interne in-strukser om, at fremmedflagede passagerskibe i regelmæssig rutefart på eller mellem danske havne mindst en gang om året burde underkastes syn, og at skibe, hvor der for nylig var konstateret fejl og mangler, skulle gives prioritet.
Endelig har vi noteret os, at der ikke i Danmark forud for Scandinavian Star-katastrofen havde været hændelser af lig-nende art, som tydeligt kunne have henledt opmærksomheden på be-hovet for en mere intensiv kontrol med passagerskibe. Dog havde der forudgående i 1985, 1986 og 1989 været uheld på Vognmandsruten, som også benyttede skibe under bekvemmelighedsflag, og hvor uheldet i 1989 kostede en person livet.
Et større uheld, der vakte betydelig inter-national opsigt, havde endvidere fundet sted ud for Belgien i 1987 med skibet Herald Free Enterprise, hvor 197 mennesker omkom. Skibet sej-lede under britisk flag, men uheldet førte ikke desto mindre til en efter-følgende markant opstramning også af havnestatskontrolreglerne i UK.
Samtidig fremgår det også af Distriktsrapporten, at man i tiden op til Scandinavian Star-katastrofen i Danmark har været fuldt bevidst om svaghederne ved det decentrale synssystem, som ikke sikrede en ensar-tet praksis og ikke indebar nogen kontrol med, hvilken praksis for syn der faktisk udviklede sig på distriktskontorerne.
På trods af at passager-skibe, der sejlede under bekvemmelighedsflag efter vores oplysninger havde været kendt siden 1970’erne, og usikkerheden med hensyn til de-res sikkerhedsniveau var generelt velkendt, blev der således ikke syste-matisk sat fokus på dette forhold.
Man forholdt sig således ikke til det forhold, at passagerer, der gik om bord på et skib i Danmark, ikke ville hæfte sig ved skibets flag, men måtte have en forventning om, at alle passagerskibe, der udgik i fast fart fra dansk havn, ville have det samme sikkerhedsniveau og være underlagt den samme kontrol.
De gennemførte interviews samt andet materiale har tværtimod efterladt det indtryk, at der i praksis generelt var større fokus på at nå op på den i 1982- Paris MoU fastsatte målsætning om syn af 25 % af udenlandske skibe end på, at havnestatskontrolordningen også skulle baseres på en bredere risikovurdering. Vi bemærker i den forbindelse, at selv om
126
antallet af passagerskibe, der sejlede i fast fart under bekvemmeligheds-fag var ganske begrænset, kunne sikkerhedsrisikoen i relation til disse skibe omvendt være betydelig.
Vi finder på den baggrund, at systemet for havnestatskontrol for at være indrettet sådan, at man så vidt muligt ville opdage alvorligere sik-kerhedsmangler og samtidig kunne imødekomme almindelige passa-gerforventninger om ligebehandling, i overensstemmelse med alminde-lige regler om forsvarlig forvaltning m.v. burde have haft et særlig fo-kus på passagerskibe, der sejlede i fast rutefart under bekvemmelig-hedsflag og sikret kontrol af disse inden afgang.
Uden at komme i strid med diskriminationsforbuddet og uden voldsomme ressourcemæssige implikationer kunne dette for eksempel have været gjort ved at indføre den engelske model for havnestatskontrol, der i realiteten indebar en fast forudgående havnestatskontrol af skibe, der sejlede under bekvem-melighedsflag.
Alternativt kunne man fra myndighedens side have præ- ciseret, at den årlige havnestatskontrol med alle udenlandske skibe i fast fart, som i forvejen var foreskrevet tilstræbt, skulle finde sted forud for første afgang fra dansk havn i stil med den ordning, der faktisk blev etableret umiddelbart efter Scandinavian Star-katastrofen.
Vi finder ikke, at folkeretlige regler ville have været til hinder for så-danne ordninger, der allerede var indført i USA og i UK.
Vi kan på denne baggrund besvare det andet spørgsmål i kommissoriet så- ledes: De dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. ok-tober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenland-ske skibe, etablerede en ret for Søfartsstyrelsen til at kontrollere uden-landske skibe, og det følger af uskrevne forvaltningsretlige regler om forsvarlig forvaltning m.v., at denne ret skulle forvaltes på en forsvarlig måde dels i konkrete situationer, dels organisatorisk.
Det må lægges til grund, at der hos det relevante distriktskontor under Søfartsstyrelsen i den konkrete situation i hvert fald forelå en viden om, at skibet Scandi-navian Star skulle sættes i fast fart under fremmed flag mellem Frede-rikshavn og Oslo omkring 1. april 1990, og dette burde have ført til, at der – eventuelt efter indhentelse af yderlige oplysninger– var blevet foranstaltet havnestatskontrol af skibet.
Derudover finder vi, at en årsag til at dette ikke skete, var, at Søfartsstyrelsen ikke– sådan som man burde – havde organiseret havnestatskontrollen på en sådan måde, at man generelt tilsikrede kontrol af passagerskibe, der sejlede under be-kvemmelighedsflag, inden de blev sat i fast rutefart fra dansk havn, hvorved også Scandinavian Star ville være blevet kontrolleret.
Samlet set er det således vores vurdering, at det eksisterende regelsæt kombi-neret med krav om forsvarlig forvaltning indebar, at der skulle have
127
været foretaget havnestatskontrol af Scandinavian Star inden første af-gang med passagerer.
…”
Sagens behandling efter 2022-rapporten Med henvisning til 2022-rapporten rejste advokat Mads Krøger Pramming på vegne af sagsøgerne i sag BS-45904/2023-NAE den 21. november 2022 krav overfor Søfartsstyrelsen om godtgørelse for krænkelse af sagsøgernes menne-skerettigheder med samme begrundelse som i denne sag. Den 26. april 2023 meddelte Kammeradvokaten på vegne af Søfartsstyrelsen, at styrelsen ikke kunne imødekomme det krav, advokaten havde rejst.
Nærmere om Taskforce-redegørelsen Tillægskommissoriet af 1. september 2023 for Taskforcen er følgende:
”…
2.
I tillæg til kommissoriet af 12. maj 2021 er regeringen (Socialdemo-kratiet, Venstre og Moderaterne), Socialistisk Folkeparti, Liberal Alli-ance, Danmarksdemokraterne, Det Konservative Folkeparti, Enhedsli-sten, Radikale Venstre, Alternativet, Dansk Folkeparti og Nye Borger-lige efter indstilling fra task forcens politiske følgegruppe blevet enige om at udvide task forcens kommissorium til også at omfatte en brand-teknisk undersøgelse af et hydraulikolierør på skibet Scandinavian Star.
Dette skal ses i lyset af, at der af overlevende og pårørendegrupper samt i offentligheden har været rejst bekymringer om, hvorvidt det på-gældende hydraulikolierør er blevet skilt ad og bøjet med det formål at tilføre brandbart materiale.
Udvidelsen af kommissoriet vil omfatte en forundersøgelse, baseret på eksisterende brandtekniske undersøgelser, med henblik på at vurdere, om der kan foretages nye relevante undersøgelsesskridt, som ikke har været foretaget før, eller som ikke hidtil har været teknologisk mulige.
Task forcens undersøgelse vil med det udvidede kommissorium forud-sætte kompetencer af brandteknisk karakter, som falder uden for de nu-værende medlemmers ekspertområde. Task forcen vil dog inden for rammerne af tillægskommissoriet kunne gøre brug af eksterne eksper-ter til brug for denne udvidelse. Det vurderes på den baggrund, at til-lægskommissoriet ikke giver anledning til, at der udpeges nye medlem-mer til task forcen.
128
Udvidelsen af kommissoriet er navnlig begrundet i bredere, samfunds-mæssige hensyn, herunder hensynet til overlevende og pårørende.
3. Aftaleparterne er desuden blevet enige om at udvide kommissoriet til at omfatte en undersøgelse af forhold vedrørende Søfartsstyrelsens rolle i sagen om Scandinavian Star, idet aftaleparterne er enige om vigtighe-den af, at sagen om den tragiske brand om bord på Scandinavian Star bliver undersøgt til bunds.
Udvidelsen af kommissoriet vil – i forlængelse af den af Erhvervsmini-steriet iværksatte eksterne undersøgelse vedrørende Søfartsstyrelsens rolle i Scandinavian Star-sagen – omfatte en undersøgelse af spørgsmå-let om, hvad en inspektør fra Søfartsstyrelsen må antages at ville kunne have observeret under en havnestatskontrol, hvorvidt disse observatio-ner efter de dagældende regler må antages at ville have afsløret mang-ler, der ville have medført på- bud eller restriktioner, samt spørgsmålet om, hvorvidt det på baggrund heraf kan sandsynliggøres, at gennemfø-relsen af en havnestatskontrol ville have påvirket hændelsesforløbet.
Udvidelsen af kommissoriet vil tillige omfatte en undersøgelse af den fortrolighedsstempling, som en ministersag om Granskningsudvalgets rapport fra januar 1991 fik.
Det bemærkes, at myndighederne ikke er bundet af de konklusioner, som task forcen måtte komme frem til, herunder heller ikke i erstat-ningsretlig henseende, da sådanne spørgsmål afgøres af domstolene.
Det bemærkes desuden, at Erhvervsministeriet, herunder Søfartsstyrel-sen, vil samarbejde fuldt ud om en undersøgelse af disse spørgsmål, herunder ved fortsat at stille alt relevant materiale til rådighed for Task Forcen.
…”
Det fremgår af Taskforce-redegørelsen, at den var skrevet til ”de overlevende, de efterlevende og andre, der har en interesse i sagen og i mindre grad til juri-ster og embedsfolk” , jf. Taskforce-redegørelsens kapitel 1.
Taskforcen oplyste følgende om forligstilbuddet fra forsikringsselskabet Skuld, jf. redegørelsens kapitel 2.2.:
”…
129
Efter branden blev der afholdt en søforklaring, og der blev indgået to forligsaftaler vedrørende forsikringen.
Forsikringsselskabet Skuld, hvor Virksomhed K/S var ansvarsfor-sikret, havde ret tidligt efter branden oplyst, at de ville dække person-skaderne. De fremsendte i juni 1990 et forligstilbud til de efterladte. For-ligstilbuddet var langt hen ad vejen baseret på de danske og norske reg-ler om erstatning for personskade, men med visse tillæg.
Det var en for-udsætning fra Skulds side, at mindst 90% af de efterladte accepterede tilbuddet, så forsikringsopgøret i det store hele kunne afsluttes på én gang. De overlevende og efterladte accepterede alle forligstilbuddet. For de fleste betød det, at de modtog deres forsikringssummer i løbet af 1990.
…”
Taskforcen undersøgte blandt andet disse to spørgsmål: ”Hvad ville en skibsin-spektør observere ved en standardhavnestatskontrol ?” og ”Hvad ville en skibs- inspektør have observeret ved en udvidet kontrol?” Taskforcen opsummerede svarene således, jf. redegørelsens kapitel 10, afsnit 5.1.:
”…
Opsamling på observationer og konsekvenser af en standardkontrol Vores undersøgelser viser, at en inspektør ved en standardkontrol ville have observeret,
- at lastelinjecertifikatet ikke tilhørte Scandinavian Star, - at besætningens antal ikke passede med færgens Passenger Safety
Certificate,
- at besætningen var ny, - at der var hektisk aktivitet ombord på færgen for at få den klar til
afgang, og
- at færgen stadig var under ombygning.
Det er derudover overvejende sandsynligt, men ikke helt sikkert, at en standardhavnestatskontrol også ville have afsløret,
- at skibets kaptajn og førstestyrmand manglede deres Bahamas-
licenser, og
- at skibets brandrulle var behæftet med fejl.
130
Endelig vurderer vi det som ganske sandsynligt, at en standardhavne-statskontrol havde afsløret,
- at de krævede øvelser ikke var blevet afholdt.
Der var dog så mange bekymrende forhold, at det, på baggrund af den praksis, vores interviewundersøgelse viser, kan afvises som fuldstændig usandsynligt, at Scandinavian Star kun ville være blevet underkastet en standardkontrol. Der var rigeligt med ’clear grounds’ til at gå videre.
Vi bemærker i den forbindelse, at der er enighed mellem Søfartsstyrel-sens oplysninger, det underliggende regelværk, de relevante retnings-linjer og vores interviewundersøgelser om, at hvis der var konstateret ’clear grounds’, så var Søfartsstyrelsens praksi s i 1990, at man foretog en udvidet og ganske dybdegående kontrol.
Det kan vi derfor lægge til grund, var blevet gjort.
Hvad ville en skibsinspektør have observeret ved en udvidet kontrol?
Der er som nævnt nogle usikkerheder både i vores interviewundersø-gelser og i vores dokumentspor i forhold til, om det var praksis, at log-bøger, tilsynsbøger og lignende ville blive inkluderet i en standardkon-trol. Der er dog enighed om, at undersøgelser af logbogen og tilsynsbog ville finde sted ved en udvidet kontrol. Alene på den baggrund anser vi det for sikkert, at det var blevet opdaget, at besætningen ikke havde af-holdt de krævede øvelser.
De internationale vejledninger, som Søfartsstyrelsens skibsinspektører henholdt sig til, foreskrev dengang, at man ved en havnestatskontrol af passagerskibe skulle have brandberedskab som førsteprioritet. Det må derfor antages, at ikke kun de umiddelbart konstaterbare problemer med skiltning af nødudgange, men også problemerne med visse brand-døre var blevet opdaget.
Vi vurderer, at man oven i det, der ville være blevet opdaget ved en standardkontrol, ville have opdaget følgende:
- manglende afholdelse af båd- og brandøvelse, hvis det ikke alle-
rede var konstateret ved den indledende kontrol,
- manglende bahamaslicenser til kaptajn, førstestyrmand og
radioofficer, hvis det ikke allerede var konstateret ved den indle-dende kontrol,
131
- at brandrullen ikke stemte overens med besætningens kvalifikatio-
ner,
- at nødplanen var ufuldstændig, og at besætningen ikke kendte til
den,
- besætningens kommunikationsproblemer, og - at redningsbåde og andet sikkerhedsudstyr var mangelfuldt.
Vi vurderer, at det er sandsynligt, at man også ville have opdaget føl-gende;
- at passagerevakueringsvejledningen var mangelfuld, - at en del af den portugisiske besætning manglede certifikater til at
påmønstre ikke-portugisiske skibe, samt
- at der ikke var et tilstrækkeligt antal af besætningen, der havde de
duelighedsbeviser, der skulle til, for at betjene redningsbådene ef-ter nødplanen.
Mange af de yderligere fejl, der blev påpeget efter branden, var dybere-liggende organisatoriske fejl, der ikke nødvendigvis ville være konsta-teret ved en havnestatskontrol, heller ikke ved en udvidet kontrol. Vi vil i det følgende fokusere på de fejl, vi vurderer, der med sikkerhed var blevet fundet i en udvidet kontrol.
…”
Taskforcens sammenfatning af undersøgelsen af Søfartsstyrelsens rolle som til-synsmyndighed var følgende, jf. redegørelsens kapitel 10, pkt. 7:
”…
7. Sammenfatning
Ved vores udvidede kommissorium af 1. september 2023 blev vi bedt om at undersøge blandt andet,
”… hvad en inspektør fra Søfartsstyrelsen må antages at ville kunne have observeret under en havnestatskontrol, hvorvidt disse obser-vationer efter de dagældende regler må antages at ville have afslø-ret mangler, der ville have medført påbud eller restriktioner, samt spørgsmålet om, hvorvidt det på baggrund heraf kan sandsynliggø-res, at gennemførelsen af en havnestatskontrol ville have påvirket hændelsesforløbet” .
132
Ovenfor kan man læse konklusionerne på disse undersøgelser. Her kan vi sammenfatte følgende:
En inspektør fra Søfartsstyrelsen, der gik ombord på Scandinavian Star inden første afsejling med passagerer fra Frederikshavn, ville med til sikkerhed grænsende sandsynlighed have observeret, at la-stelinjecertifikatet vedrørte en anden færge, og at færgen sejlede med reduceret besætning sammenlignet med dens Passenger Safety Certificate. En inspektør ville heller ikke kunne undgå at observere, at besætningen var ny og at der var heftig aktivitet ombord, herun-der at mange områder fremstod ufærdige.
Vi finder allerede på den baggrund, at det kan slås fast, at et team af inspektører fra Søfartsstyrelsen ville have ment, at de havde ’clear grounds’ til at gå videre med en mere dybdegående inspektion af skibet. Vi kan også slå fuldstændigt fast, at et team af inspektører, der havde konstateret ’clear grounds’, ville have havde foretaget en udvidet undersøgelse. Det er der enighed om blandt alle interview-ede.
Vi anser det som overvejende sandsynligt, at et team af skibsin-spektører alene ved en standardundersøgelse af skibet ville have opdaget, at der ikke var blevet afholdt båd- og brandøvelser. Vi af-viser det som fuldstændig usandsynligt, at inspektørerne ikke ville have noteret sig de manglende øvelser ved en udvidet kontrol efter etablering af ’clear grounds’. Vi noterer os, at der er enighed om, at skibsinspektørerne fra Søfartsstyrelsen, ved konstatering af de manglende øvelser ville havde krævet, at øvelserne blev afholdt in-den første afsejling med passagerer.
Taskforcen finder det derfor godtgjort, at gennemførelsen af en havnestatskontrol ville have medført, at besætningen havde været bedre rustet til at håndtere følgerne af ildspåsættelserne den 7. april 1990.
De fejl og mangler vedrørende skibets certifikater og fysiske til-stand, der mest sandsynligt ville være blevet opdaget ved en udvi-det havnestatskontrol efter konstatering af ’clear grounds’, ville kunne udbedres forholdsvis hurtigt. I bedste fald i løbet af nogle ti-mer, i værste fald i løbet af et par dage. Vi afviser det som usand-synligt, at det ville tage så lang tid at udbedre de fysiske mangler og certifikatmangler, der ville være fundet, at skibet ikke kunne afgå fra Oslo den 6. april 1990. Udførelsen af havnestatskontrol in-den første afsejling med passagerer fra Frederikshavn, som er
133
udgangspunktet for vores scenarie, ville derfor ikke have forhindret ildspåsættelserne.
Men det ville med til sikkerhed grænsende sandsynlighed have re-duceret katastrofens omfang og givet passagererne bedre overlevel-seschancer.
…”
Taskforcen oplyste om Taskforcens behandling af spørgsmålet om Søfartsstyrel-sens rolle som forvaltningsmyndighed, jf. redegørelsens kapitel 11:
”…
1.1.
Baggrund
…
Denne del af vores kommissorium 2 blev til på baggrund af et tilfældig-hedsfund hos taskforcen i det materiale, vi havde modtaget under vores kommissorium 1.
Tilfældighedsfundet er det, der i kommissorium 2 omtales som ”fortro-lighedsstemplingen af en ministersag fra 1991” . Det var ikke som sådan fortrolighedsstemplingen, der undrede os. Det var indholdet af doku-menterne. Efter vores umiddelbare vurdering kastede dokumenterne et bekymrende skær over Søfartsstyrelsens efterfølgende behandling af Scandinavian Star-sagen.
At gøre opmærksom på tilfældighedsfund, der virker bekymrende, fal-der inden for den pligt til åbenhed om fejl, der følger af almindelige principper for god forvaltningspraksis. Taskforcen kunne på den måde ikke sidde bekymringen overhørig uden selv at overtræde de regler, der gælder for os som offentlig myndighed.
Det ressourcetræk det ville koste at gå i dybden med, om bekymringen havde noget på sig, kræ-vede derimod en mandatudvidelse. Sagt på en anden måde: Det var ikke sikkert, det var os, der skulle afdække bekymringen. Det kunne an-dre også gøre. Vi gjorde Folketingets følgegruppe opmærksomme på vores bekymring på vort møde med dem den 18. januar 2023.
Af for-skellige årsager modtog vi først den formaliserede mandatudvidelse den 1. september 2023.
Nye eksterne undersøgelser kunne derfor først indledes efter offentlig-gørelsen af vores kommissorium 2, den 1. september 2023.
134
…”
Taskforcens havde følgende overordnede konklusioner om Søfartsstyrelsens rolle som forvaltningsmyndighed, jf. redegørelsens kapitel 11, pkt. 1.3.:
”…
1.3. Overordnede konklusioner
På baggrund af vore undersøgelser i dette kapitel har vi konstateret føl-gende:
1. Taskforcen har i sin behandling af Søfartsstyrelsens rolle som for-
valtningsmyndighed konstateret en række situationer, hvor Sø-fartsstyrelsen udtaler sig om eller er involveret i sagsbehandling om forhold, hvor styrelsen er inhabil, uden at styrelsen har trukket sig fra sagsbehandlingen eller gjort opmærksom på problemet med sin egen habilitet.
2. Taskforcen har i sin behandling af Søfartsstyrelsens rolle som for-
valtningsmyndighed konstateret, at der styrelsen kommunikerer i strid med de instrukser om sandhedspligten, som gælder for sty-relsen og dens embedsfolk.
…”
Taskforcen behandlede også spørgsmålet om myndighedsinhabilitet hos Sø-fartsstyrelsen. Det fremgår blandt andet herom, jf. redegørelsens kapitel 11, pkt. 4.3:
…”
4.3. Myndighedsinhabilitet hos Søfartsstyrelsen
Reglerne om myndighedsinhabilitet
Reglerne om myndighedsinhabilitet er uskrevne. Mange af dem er ud-viklet på baggrund af praksis fra Folketingets Ombudsmand. Vi vil her give en kort præsentation af de principper og regler om myndighedsin-habilitet, som er relevante i forhold til Søfartsstyrelsens håndtering af Scandinavian Starsagen. Hvis du vil dybere i emnet, kan du følge hen-visningerne til både nyere og ældre juridisk litteratur, som du kan finde bagest i kapitlet.
135
Som nævnt ovenfor skal forvaltningsmyndigheder hele tiden være op-mærksomme på, om der er situationer, hvor myndigheden som sådan kan være inhabil.
For at myndighedsinhabilitet kan forekomme, kræves det, at det, der er på spil, på en eller anden måde handler om myndigheden selv. I den ju-ridiske litteratur plejer man at beskrive det sådan, at myndigheden skal være ’part i sagen, eller i hvert fald have en ’partslignende status’. Partsstatus kan for eksempel være, at en kommune giver en byggetilla-delse i en situation, hvor det er kommunen selv, der er bygherre. Parts-lignende status kan indtræde, hvis myndigheden risikerer at blive sag-søgt, eller hvis myndigheden har en væsentlig økonomisk interesse i det spørgsmål, der bliver sagsbehandlet.
Hvis en myndighed har parts- eller partslignende status, skal inhabilite-ten håndteres. Ved personlig inhabilitet gør man normalt det, at den konkrete person ikke deltager ved sagsbehandlingen, som da Person 5 ikke deltog i granskningsudvalgets diskussioner af søfartsmyndighedernes praksis. Det kan man ikke nøjes med ved myn-dighedsinhabilitet, da det er hele myndigheden, der er blevet inhabil.
I stedet er udgangspunktet, at sagsbehandlingen skal overgå til en anden myndighed. Man kan i den situation fx oversende en sag, behandlet i en styrelse, til det relevante ministerium, eller man kan oversende sagen til et helt andet ministerium, hvis det er ministeriet, der er blevet inhabilt.
Der kan dog være situationer, hvor myndigheden ikke kan skiftes ud med en anden. Det gælder især, hvis myndigheden besidder en special-viden, som ingen andre har. Det er ikke nok, at myndigheden er den særmyndighed, der normalt sidder med sager af den type. For at man kan lade være med at udskifte myndigheden, må det kræves, at det konkrete spørgsmål kræver en specialistviden, som ikke findes andre steder. Det kan man kun vurdere ved at se på det specifikke spørgsmål eller problem, det drejer sig om.
Hvis det specifikke spørgsmål ikke kan håndteres uden specialistviden, har myndigheden lov til at behandle sagen alligevel. Men i så fald skal myndigheden være ekstra omhyggelig og være helt sikker på, at den gør alting korrekt. Og hvis der er enkelte personer, der er særlig tæt på sagen, bør myndigheden sørge for, at de ikke behandler sagen, men at andre ansatte ser på den med friske øjne.
En myndigheds forpligtelser vedrørende eventuel myndighedsinhabili-tet kan sammenfattes således:
136
1. Risikoen for myndighedsinhabilitet skal hele tiden overvejes. 2. Hvis der er risiko for myndighedsinhabilitet, skal spørgsmålet
om partsstatus vurderes konkret.
3. Hvis der konstateres partsstatus, skal der ske udskiftning på
myndighedssiden.
4. Udskiftning kan undtagelsesvist undlades, hvis det konkrete
spørgsmål kræver en specialistviden, der ikke findes andre steder.
Søfartsstyrelsens parts- eller partslignende status i Scandinavian Star-sagen- Søfartsstyrelsen var naturligvis interesseret i sagen om Scandinavian Star. Styrelsen var netop dén offentlige myndighed, der havde special-viden om søsikkerhed. At Søfartsstyrelsen var – og er – en specialmyn-dighed med særlig viden er dog på ingen måde nok til, at den var inha-bil i forhold til at deltage i sagsbehandlingen af sagen om branden på Scandinavian Star. Tværtimod ville Søfartsstyrelsen som udgangspunkt netop være den rigtige myndighed at spørge.
For eksempel ville Søfartsstyrelsen være den rigtige at spørge om, hvilke regler for brandbekæmpelse, der gjaldt for Scandinavian Star, el-ler hvilke certifikater, færgen skulle have. Søfartsstyrelsens faglighed var på den måde helt central for sagen. Fra et dansk synspunkt, som havnestat, ville det have været utænkeligt, at havnestatens relevante specialistmyndighed ikke deltog aktivt i forsøget på at afdække hæn-delsesforløbet og dets konsekvenser.
Problemet var bare, at en del af hændelsesforløbet, og konsekvenserne af det, handlede om Søfartsstyrelsen selv. Det skyldtes Søfartsstyrelsens position som den offentlige myndighed, der var ansvarlig for den dan-ske havnestatskontrol.
________
I dagene lige efter branden var der stor aktivitet med at få igangsat en søforklaring. Det var primært Virksomhed K/S' advokater, der havde ansvar for det, men sagen berørte også Justitsministeriet og In-dustriministeriet.
I den forbindelse blev der den 10. april 1990 udfærdi-get et telefonnotat med referat af samtaler mellem blandt andet kontor-chef i Industriministeriet Person 16 og Retspræsidenten for Sø- og Handelsretten Person 17. Af referatet fremgår det, at Person 17 havde været af den opfattelse, at Søfartsstyrelsen burde lade sig repræsentere af en advokat ved søforklaringen.
Person 17 havde altså oprindeligt antaget, at Søfartsstyrelsen havde en status i sø-forklaringen, hvor det kunne være relevant, at en advokat varetog
137
styrelsens interesser. Det fremgik dog også af referatet, at Person 17 efterfølgende fandt, at det alligevel ikke var nødvendigt.
Vi kan yderligere se af et internt telefonnotat fra Industriministeriet, da-teret den 14. april 1990, at spørgsmålet om myndighedsinhabilitet var blevet nævnt på mødet mellem repræsentanter fra de norske, svenske og danske justitsministerier i Oslo den 10. april 1990. Vi er ikke i besid-delse af et samlet referat fra det pågældende møde, kun telefonnotatet, der omtaler mødets indhold. Notatet beskriver spørgsmålet om mulig myndighedsinhabilitet meget kortfattet og nævner blot, at:
”I øvrigt har der navnlig fra dansk og norsk side været peget på, at søfartsmyndighederne af habilitetsgrunde ikke skulle sidde i udvalget.”
Telefonnotatet vedrører en samtale mellem en kontorchef i Justitsmini-steriet og en kontorchef i Industriministeriet, så Industriministeriet var i april 1990 klar over, at myndighedsinhabilitet havde været en overve-jelse i Justitsministeriet.
Trods diskussionen endte det som nævnt ovenfor med, at en nuvæ-rende og en tidligere ansat i Søfartsstyrelsen blev udpeget til udvalget. Vi forstår, at det skyldtes, at man havde behov for teknisk kompetence i udvalget, der ellers primært bestod af personer med relevant juridisk baggrund.
Bortset fra hændelserne den 10. april 1990 ser vi ikke, at spørgsmålet om myndighedsinhabilitet blev overvejet i embedssystemet i perioden lige efter branden.
________
Den 31. januar 1991 offentliggjorde det fællesnordiske granskningsud-valg sin rapport. Som tidligere nævnt rettede rapporten kritik mod de danske og norske søfartsmyndigheder. Udvalget slog fast, at det var sø-fartsmyndighedernes pligt at registrere det kontrolbehov der var, og udforme en kontrol, der tilfredsstillede det behov, så langt som spille-rummet inden for de udenlandske regler tillod det. Det havde søfarts-myndighederne undladt at gøre, selvom de var, eller i hvert fald burde være, bekendt med de forhold der gjorde, at systemet ikke var tilfreds-stillende.
138
Det var for så vidt forståeligt, at man ikke havde fået omlagt sin praksis, da mange andre lande også havde en lemfældig kontrol, men det var ikke en undskyldning. Som udvalget skrev:
”At andres kontroll også er lite tilfredsstillende, gir en forklaring på, at kontrollen ikke er lagt om, men dette kan ikke frita for plikt til å søke å rette på mangler som foreligger.”
Med andre ord: De danske og norske søfartsmyndigheder havde sovet i timen. At der var mange andre stater, der også havde en meget lempe-lig praksis, fritog ikke myndighederne for pligten til at lave et kontrol-system, der var så godt som muligt. Den forpligtelse havde man ikke le-vet op til. Søfartsmyndighederne i både Norge og Danmark havde på den måde begået fejl på ledelsesniveau ved ikke at indrette deres orga-nisation/administration så den var gearet til at lave de fornødne kon-troller.
Udvalget fandt, at det var en direkte konsekvens af den lempelige prak-sis i Danmark og Norge, at der ikke var blevet gennemført en havne-statskontrol af Scandinavian Star. Udvalget fandt også, at hvis der havde været en mere systematisk kontrolpraksis, ville dette have bety-det, at besætningen ville have udført brandøvelser mv. inden afsejlin-gen med passagerer. Hvis man vidste, man ville blive kontrolleret, ville man sørge for, at man kunne udføre de ting, som en havnestatskontrol bestod af.
På den måde rakte kritikken og dens konsekvenser langt ind i hændel-sesforløbet omkring branden.
________
Hvis en offentlig myndighed begår fejl på ledelsesniveau, risikerer myndigheden at få kritik, enten af overordnede myndigheder eller af Folketingets Ombudsmand. Det sidste er fastlagt på grundlovsniveau.
Hvis fejlen er kommet andre til skade, risikerer myndigheden derud-over at blive erstatningsansvarlig. Det gør den på samme måde, som hvis privatpersoner eller virksomheder begår fejl. Det har været fast-slået i retspraksis siden 1940’erne, i fællesnordiske offentlige udrednin-ger siden 1950’erne, og der har været særbestemmelser om det i erstat-ningsansvarsloven, helt siden dens vedtagelse i 1985.
De forhold, som havde gav anledning til kritik fra det fællesnordiske granskningsudvalgs, medførte derfor en risiko for både administrative
139
og erstatningsretlige konsekvenser for Søfartsstyrelsen. Disse risici fulgte af fastlagte lovregler, der også i 1991 var basisviden i offentlige myndigheder.
Senest ved udgangen af januar 1991 burde det derfor have stået Søfarts-styrelsen og det relevante ministerium klart, at styrelsen havde en partslignende status i spørgsmålet om, hvorvidt granskningsudvalgets kritik var berettiget, samt i spørgsmål om de konsekvenser, kritikken kunne have for Søfartsstyrelsen.
Så vidt vi kan se, rejses spørgsmålet om Søfartsstyrelsens inhabilitet først igen ved en borgerhenvendelse, den 24. oktober 1994.
Borgerhenvendelsen finder sted ved brev til Erhvervsminister 2. I brevet sætter borgeren spørgsmålstegn ved Søfartsstyrelsens habilitet. Brevet lyder i uddrag:
”Mine juridiske rådgivere er enige i mine synspunkter[,] når det gælder [S]øfartsstyrelsens rolle ved Scandinavian Star.
Søfartsstyrelsen er og må være inhabil i spørgsmålet [,] om [S]øfartsstyrelsen i forbindelse med katastrofen på Scandinavian Star skulle have stoppet skibet førend dette brød i brand den 7.4.1990.”
Borgeren gentager påstanden om inhabilitet i sin korrespondance med Erhvervsministeriet hhv. den 30. oktober 1994 og den 17. marts 1996. Skrivelserne indeholder også andre emner. Så vidt vi kan se af vort ma-teriale, er der dog ingen af skrivelserne til borgeren, der besvarer spørgsmålet om styrelsens inhabilitet.
Vi har en del udkast til flere af svarskrivelserne, og heller ikke udkastene fokuserer på habilitets-spørgsmålet. I stedet henvises der i flere af svarerne til tidligere besva-relser. Der henvises enkelte steder til korrespondance, vi ikke kan frem-søge i vores system. Vi må derfor nøjes med at konkludere, at spørgs-målet om habilitet ikke besvares i den del af korrespondancen, vi har gennemgået.
Vi har ikke, i det omfattende materiale, vi ellers har gennemgået, fundet andre indikationer på, at spørgsmålet om inhabilitet blev erkendt hos Søfartsstyrelsen eller i relevante ministerier i de følgende år. Da proble-met ikke var erkendt, blev det i sagens natur heller ikke håndteret. Vi ser derfor, at der ikke har været nogen tilbageholdenhed med at lade Søfartsstyrelsen behandle vurderinger af egen praksis, spørgsmål om
140
den praksis var lovmedholdelig og spørgsmål om, at styrelsen eventu-elt var erstatningsansvarlig.
Et eksempel, der fint opsummerer dette, kan ses i Erhvervsministeriets notat af 3. juli 2020. Notatet vedrører en opfølgning på et forudgående møde med blandt andet Folketingsmedlem 1 og Folketingsmedlem 2 vedrørende Scandinavian Star.
Notatet indeholder denne beskrivelse:
”Søfartsstyrelsen har umiddelbart efter ulykken i 1990 fremsendt
oplysninger til Granskningsudvalget om syn på udenlandske skibe i rutefart på dansk havn. Udvalget konkluderede blandt an-det, at Danmarks og Norges praksis for havnestatskontrol var i overensstemmelse med de daværende internationale forskrifter, men pegede på behovet for at ændre denne praksis.
Ligeledes har Søfartsstyrelsen i 2010 og 2016 anført af ledende juridiske medar-bejdere, herunder den ansvarlige vicedirektør og kontorchef, ud-færdiget to af hinanden uafhængige redegørelser, som i begge til-fælde konkluderede, at den kontrolpraksis, som blev anvendt i Danmark i forhold til udenlandske passagerskibe i april 1990, var i overensstemmelse med dansk ret og Danmarks internationale for-pl igtelser.”
Uddraget viser, at de evalueringer, som Erhvervsministeriet i hovedsa-gen har baseret sig på i årenes løb, og som derfor også er de evaluerin-ger, der i forskellige sammenhænge er blevet videreformidlet, herunder til Folketinget, baserer sig på analyser, foretaget i Søfartsstyrelsen. No-tatet er i øvrigt misvisende i sin præsentation af granskningsudvalgets konklusioner, da det helt udelader den centrale information, at gransk-ningsudvalget havde kritiseret blandt andet Søfartsstyrelsen. Det ven-der vi tilbage til nedenfor, når vi diskuterer sandhedspligten.
Notatet fra 3. juni 2020 fortsætter:
”Uanset de af Søfartsstyrelsen gennemførte analyser og det histo-riske arkivmateriale, som Folketinget har modtaget, fandt både Folketingsmedlem 1 og Folketingsmedlem 2, at der var tvivl om, hvorvidt Søfartsstyrelsens udlægning/analyser af de dagældende regler var korrekt – og at disse var udtryk for partsindlæg.” [Vores under-stregning].
Som nævnt mener vi, at vores materiale er ganske fyldestgørende, da vi har fået materiale fra forskellige kilder, herunder både dokumentspor
141
og interviews. Der er dog i sagens natur huller i vort materiale; som man også kan se det vedrørende korrespondancen omkring borgerhen-vendelsen. Det betyder, at der kan have været interne drøftelser om myndighedsinhabilitet, som blot ikke er blevet skrevet ned noget sted. Det finder vi dog meget usandsynligt. Det ville være en diskussion, man ville have journaliseret, da den var væsentlig for sagsbehandlin-gen.
Vi vurderer derfor, at spørgsmålet om myndighedsinhabilitet ikke blev behandlet af Søfartsstyrelsen eller Erhvervsministeriet i perioden mel-lem 1996 og 2020.
Spørgsmålet om mulig myndighedsinhabilitet var blandt andet en af grundene til, at den undersøgelse om visse forhold vedrørende Søfarts-styrelsens praksis mv. som Erhvervsminister 3 igangsatte i 2020 blev fore-taget som en uvildig ekstern undersøgelse.
________
Kritikken af de norske og danske søfartsmyndigheder var en kritik af manglende beslutninger på ledelsesniveau. Den handlede ikke om, hvad den enkelte specifikke inspektør skulle have gjort.
Der var perso-ner, ansat i Søfartsstyrelsen på daværende tidspunkt, som blev ramt af personlig inhabilitet på grund af kritikken, fordi de var en del af det le-delseslag, der skulle have indrettet havnestatskontrollen på en anden måde. Da der samtidig indtrådte myndighedsinhabilitet, har vi dog ikke beskæftiget os med den problemstilling.
En eventuel personlig in-habilitet hos bestemte ansatte på ledelsesniveau er på den måde blevet fanget af myndighedsinhabiliteten, og vil ikke blive diskuteret her.
Hvilke emner og opgaver var Søfartsstyrelsen inhabil i forhold til?
Søfartsstyrelsens partslignende status vedrørte kritikken fra gransk-ningsudvalget. Det betød, at styrelsen ikke måtte deltage i behandlin-gen af de elementer, kritikken bestod af. Kritikken var baseret på analy-ser af det internationale retsgrundlag og ulovfæstede principper om god forvaltningspraksis, sammenlignet med Søfartsstyrelsens praksis og en analyse af det risikobillede, der var.
Overordnet set betød det, at styrelsen blev myndighedsinhabil i forhold til bagudrettede evalueringer af dette. Søfartsstyrelsen gik på det tidspunkt fra at være den rette myn-dighed at spørge, til at være en part, der nok kunne få lov til at udtale sig om sin egen holdning til spørgsmålet, men som ikke kunne levere konklusioner om sin egen position.
142
I forhold til fremadrettede konsekvenser af kritikken, vurderer vi, at der stadig var visse ting, som Søfartsstyrelsen selv kunne beskæftige sig med. For eksempel ville det stadig være korrekt for styrelsen at foreslå forbedringer på baggrund af kritikken. Nogle forbedringer havde Sø-fartsstyrelsen forberedt siden december 1989. Styrelsen havde på den måde internt vurderet, at der var et forbedringspotentiale i reglerne. Andre tiltag var nye, baseret på de erfaringer, man havde fået på bag-grund af hændelsesforløbet. Begge dele blev gennemført lige efter bran-den.
Søfartsstyrelsen ville dog være uegnet til at afgøre, om kritikken kunne eller skulle have negative konsekvenser for styrelsen selv. Især ville sty-relsen være inhabil i forhold til at deltage i sagsbehandling eller mini-sterbetjening, hvis emnet var, om styrelsen havde et erstatningsansvar. Det ville også her være korrekt at høre Søfartsstyrelsen om spørgsmålet, men den administrative, juridiske og politiske evaluering af det mulige erstatningsansvar kunne ikke placeres hos styrelsen.
Der skulle i stedet være sket en udskiftning på myndighedssiden.
Håndtering af Søfartsstyrelsens myndighedsinhabilitet på de punkter, hvor styrelsen havde partslignende status
Ved vurderingen af, hvordan Søfartsstyrelsen burde have håndteret sin egen inhabilitet, opstår spørgsmålet, om de forhold, der var relevante for kritikken var så specielle, at kun Søfartsstyrelsen ville kunne hånd-tere dem.
Det kan dog helt afvises, da kritikken primært var begrundet i overtræ-delse af juridiske regler og principper, som også kunne håndteres andre steder.
Spørgsmålet om, hvorvidt granskningsudvalgets kritik var berettiget og eventuelt gav anledning til, at styrelsen kunne have pådraget sig et er-statningsansvar, er primært baseret på almindelige principper om god forvaltningspraksis og reglerne om offentligretligt erstatningsansvar. Vurderingen kunne være foretaget i det ministerium, som Søfartsstyrel-sen var placeret under: I de første år efter branden var det Industrimini-steriet. Eller vurderingen kunne være henskudt til Justitsministeriet, som det ministerium, der har specialkompetencen vedrørende forvalt-ningsret og generel erstatningsret.
Spørgsmålet om den korrekte forståelse af de internationale regler var også i første række et spørgsmål om tolkning af juridiske bestemmelser,
143
som Industriministeriets eller eventuelt Udenrigsministeriets jurister kunne have foretaget.
I begge tilfælde ville Industri-/Erhvervs-, Justits- eller Udenrigsministe-riet have brug for faktuel information fra Søfartsstyrelsen, og det ville også være relevant at høre styrelsen om dens vurdering af kritikken og kritikkens konsekvenser. Men evalueringen af lovmedholdeligheden af Søfartsstyrelsens praksis og de eventuelle juridiske konsekvenser af dette, både skulle og kunne lægges et andet sted end i styrelsen.
Vi forstår på interviews, som vi har foretaget af højt placerede tidligere medarbejdere, at flere centrale medarbejdere i Erhvervsministeriet om-kring 1996 overgik til ansættelse direkte i Søfartsstyrelsen. Det betød, at ministerbetjeningen efter dette tidspunkt i et ikke uvæsentligt omfang skete direkte fra styrelsen.
Det stemmer med det, vi kan se om, hvem der er forfatter på de skrivelser mv. der tilgår ministeriet og Folketinget efter midten af 90’erne. Efter midten af 90’erne ville Erhvervsministeriet muligvis have manglet tilstrækkelig kompetence på området til, at sags-behandlingen af forhold vedrørende kritikken kunne overgå til dem. I så fald ville det have været ekstra relevant at bruge kompetencer i hhv.
Justitsministeriet og Udenrigsministeriet for at være sikre på, at Søfarts-styrelsen ikke sagsbehandlede forhold, hvor der var indtrådt myndig-hedsinhabilitet.
________
Som nævnt ovenfor er det den potentielt inhabile myndighed, der skal gøre opmærksom på risikoen for inhabilitet. Det skete så vidt vi kan se ikke. Såfremt man i Søfartsstyrelsen havde ment, at dens specialkompe-tence var så væsentlig, at sagsbehandling og myndighedsbetjening ikke kunne overgå til en anden myndighed, kunne man have gjort opmærk-som på sin mulige interessekonflikt før man valgte at fortsætte med at behandle sagen. I så fald ville modtageren af informationen, ikke mindst det øvrige embedsmandssystem og Folketinget, have haft mu-lighed for at vurdere, om de havde tillid til den information, de mod-tog.
Det ville ikke have været en relevant vej frem for kommunikation med og sagsbehandling i forhold til borgere, der var personligt berørt af branden. Det er (meningsløst og) uden effekt at informere modparten om, at man som myndighed er inhabil i behandlingen af den sag, der er rejst, fordi man har partsstatus, men at man behandler den alligevel.
144
I forhold til sagsbehandling af borgerhenvendelser fra overlevende og efterladte ville der kun være myndighedsudskiftning som mulighed, hvis borgerens retsstilling skulle være sikret og tilliden til sagsbehand-lingen være intakt.
Sammenfatning vedrørende myndighedsinhabilitet
Sammenfattende vurderer vi, at myndighedsinhabilitet indtrådte senest ved offentliggørelsen af granskningsudvalgets konklusioner, den 31. ja-nuar 1991. Myndighedsinhabiliteten omfattede de emner, som gransk-ningsudvalgets konklusioner byggede på, samt fremadrettede konse-kvenser af konklusionerne, i hvert fald så længe, at der var tale om kon-sekvenser for Søfartsstyrelsen selv.
Vi har ikke set eksempler på, at dette blev erkendt, før det blev påpeget af medlemmer af Folketinget i sommeren 2020.
Da risikoen for inhabilitet ikke blev erkendt, blev den heller ikke vurde-ret og håndteret.
…”
Taskforcen konkluderede følgende vedrørende forvaltningsrettens regler om speciel inhabilitet, jf. redegørelsens kapitel 11, pkt. 4.4.:
”…
4.4. Konklusioner vedrørende forvaltningsrettens regler om speciel inhabilitet
Søfartsstyrelsen har i årene efter branden håndteret en lang række spørgsmål vedrørende Scandinavian Star, som den ikke har haft interessekonflikter i forhold til.
Desværre har den også håndteret en lang række situationer, hvor en in-teressekonflikt kunne opstå. Vi har gennemgået vores materiale for at identificere disse situationer. Vi har kategoriseret situationerne, alt efter hvilken type sagsbehandling, der har været tale om.
Vi har identificeret 29 tilfælde, hvor Søfartsstyrelsen har været involve-ret i besvarelsen af Folketingsspørgsmål eller spørgsmål til Folketingets Retsudvalg eller Folketingets Erhvervsudvalg.
145
Vi har identificeret 39 situationer, hvor Søfartsstyrelsen har været invol-veret i besvarelse af spørgsmål eller rådgivning omkring samråd og mi-nisterbetjening.
Vi har identificeret 28 situationer, hvor styrelsen har været involveret i rådgivning eller dialog med politi, rigsadvokaten/statsadvokaten, dom-stole eller advokater i forbindelse med straffesager.
Vi har identificeret 14 situationer, hvor styrelsen har været involveret i besvarelsen af borgerhenvendelser.
Endelig har vi identificeret 12 situationer, hvor styrelsen har sagsbe-handlet i forbindelse med henvendelser fra andre myndigheder, journa-lister eller advokater.
Det er ikke alle disse situationer, der kun eller primært handler om kri-tikken af Søfartsstyrelsen, men vi vurderer, at det i alle disse situationer ville have været relevant, at styrelsen overvejede, om den havde en in-teressekonflikt.
Der har således været rig lejlighed til at vurdere dette gennem årene.
De situationer, vi har identificeret, er situationer, for der var risiko for myndigheds- eller personlig inhabilitet. Det er ikke sikkert, at var ind-trådt (især) myndighedsinhabilitet. Men det er en overtrædelse af god forvaltningsskik ikke at vurdere det. Og fordi det ikke er vurderet, bli-ver hele det efterfølgende forløb problematisk. Vi vil ikke gennemgå de enkelte tilfælde, identificeret ovenfor. De følger af interne arbejdsdoku-menter hos os. I stedet vil vi vende tilbage til habilitetsspørgsmålet, når det er relevant for vores diskussioner af sandhedspligten.
________
Søfartsstyrelsens og de relevante ministeriers manglende erkendelse og håndtering af risikoen for myndighedsinhabilitet hos styrelsen, er ikke bare beklagelig, men kritisabel, og skaber mistillid til Søfartsstyrelsens myndighedsbetjening og sagsbehandling i årtierne efter branden.
…”
Taskforcen undersøgte endvidere spørgsmålet, om Søfartsstyrelsens kommuni-kation var i strid med instrukser om sandhedspligten, og konkluderede føl-gende, jf. redegørelsens kapitel 11, pkt. 5.6.:
146
”…
5.6. Konklusioner vedrørende sandhedspligten
Den 31. januar 1991 offentliggjorde granskningsudvalget sin rapport. Udvalget slog fast, at havnestatskontrollen i Danmark havde været for svag. Udvalget konkluderede, at Søfartsstyrelsen burde have indset, at kontrolpraksissen i Danmark skulle have været ændret, og at det var en direkte konsekvens af den kontrolpraksis, som man havde valgt i Dan-mark og i Norge, at Scandinavian Star ikke blev kontrolleret inden af-gang.
Rapporten konstaterede, at selvom havnestatskontrollen i Danmark syntes at være i overensstemmelse med den havnestatskontrol, som SO-LAS og Paris MOU lagde op til, havde Søfartsstyrelsen også selv en pligt til at registrere kontrolbehovet i Danmark, og inden for reglerne udforme en kontrol som passede til dette behov.
I årene efter rapportens offentliggørelse bistod Søfartsstyrelsen In-dustriministeriet (og senere Erhvervsministeriet) med ministerbetjening i anledning af folketingsspørgsmål, indkaldelse i samråd, forespørgsler, borgerhenvendelser mv.
I en del tilfælde har Søfartsstyrelsen i sine udkast til besvarelser af an-modninger fra ministeriet mv. henvist og loyalt refereret til gransk-ningsrapportens indhold og konklusioner om den danske havnestats-kontrolpraksis. Det overvejende billede er dog, at Søfartsstyrelsen har undladt at videreformidle rapportens kritik. Derved fik ministrene, særligt de ministre, der ikke tidligere havde været involveret i sagen, ikke den fulde indsigt i sagen, herunder i Søfartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star.
I materialet fra tiden lige efter granskningsrapportens offentliggørelse kan vi se, at Søfartsstyrelsen medtager kritikken, men forklarer, at den ikke er enig i den. I årene herefter ændrede dette sig til, at Søfartsstyrel-sen helt udelod at omtale rapportens kritik af den danske praksis, og i løbet af vores undersøgelsesperiode forklarede styrelsen i stedet, at den danske havnestatskontrol havde været i overensstemmelse med de da-gældende internationale regler og dansk ret.
Det ser ud til, at der cementerede sig en forståelse i Søfartsstyrelsen af, at styrelsen ikke havde pligt til at sørge for, at en passagerfærge, der var under renovering og havde ny besætning og skulle gå i fast rutefart fra dansk havn, blev kontrolleret inden første afgang med passagerer. Det
147
blev styrelsens officielle holdning, og den blev ikke udfordret. Informa-tion og dokumentation, der stod i modsætning til denne holdning, blev i det store hele filtreret fra. På den måde fremstår det skred, der skete i kommunikationen systemisk.
Vi har konstateret dette skred i kommunikationen i forhold til behand-ling af borgerhenvendelser, i kommunikation til styrelsens eget ministe-rium og i besvarelsen af Folketingsspørgsmål.
________
Søfartsstyrelsen var, eller risikerede at være, inhabil i forhold vedrø-rende granskningsudvalgets kritik. Dette gjorde styrelsen ikke opmærk-som på. Koblet med det skred i kommunikationen om kritikken, som vi har konstateret, skaber det en beklagelig tvivl om sagligheden i styrel-sens sagsbehandling og ministerbetjening.
…”
Spørgsmålet om habilitet i relation til Søfartsstyrelsen blev efter Taskforce-rede-gørelsen behandlet i et notat af 7. januar 2025, udarbejdet af Erhvervsministeriet og Justitsministeriet, til Erhvervsudvalget 2024-25, Alm. del, som endeligt svar på spørgsmål 89. I notatet konkluderede Justitsministeriet og Erhvervsministe-riet følgende:
”…
Habilitetsspørgsmål i forbindelse med den endelige redegørelse af 13. september 2024 fra Task Force Scandinavian Star.
…
Det er på den baggrund Justitsministeriets og Erhvervsministeriets vur-dering, at Søfartsstyrelsen ikke var myndighedsinhabil, som beskrevet i task forcens rapport.
Som anført af task forcen tilkendegav overskibsinspektør, Person 5 – som var dansk medlem af granskningsudvalget og bl.a. indtil den 1. januar 1990 havde haft det overordnede ansvar for udførel-sen af havnestatskontroller i Danmark – at han anså det for rigtigst, at han fratrådte udvalgets behandling af havnestatskontrollen (hvilket ud-valgets øvrige medlemmer enstemmigt tilsluttede sig), og derfor ikke deltog i den del af granskningsudvalgets udredning fra 1991, der ved-rørte havnestatskontrollen og den anbefaling som knyttede sig til dette
148
punkt. Uden at tage stilling til, om der forelå inhabilitet i den konkrete situation, er der her netop tale om, at Person 5 kunne have en uvedkommende interesse, der var egnet til at så tvivl om hans habilitet i relation til Granskningsudvalgets vurdering af havnestats-kontrollen i Danmark. Denne mulige inhabilitet minder om den så-kaldte to-instansinhabilitet, hvor en person deltager i behandlingen af den samme sag for to forskellige myndigheder.
Person 5's mulige inhabilitet i forhold til Gransknings-udvalget var således knyttet til hans rolle i Granskningsudvalget og ikke til hans rolle i Søfartsstyrelsen eller styrelsens mulighed for at re-degøre for eller forholde sig til forløbet, herunder havnestatskontrollen i Danmark, i relation til f.eks. parlamentarisk kontrol.
…”
Forklaringer Der er afgivet forklaring af Sagsøger 4, Sagsøger 46, Sagsøger 17, Sagsøger 11, Sagsøger 27, Sagsøger 7, Sagsøger 15, Sagsøger 16, Sagsøger 3, Vidne 1 og Vidne 2.
Sagsøger 4 har forklaret blandt andet, at han drev en maler- og nedvasknings-virksomhed, der arbejdede på skibe, navnlig med skibssider og vogndæk. Kra-vene til ham og hans medarbejdere under udførelse af deres arbejde var de samme som til besætningsmedlemmerne på skibene – for eksempel kendskab til de pågældende skibes brandplaner og deltagelse i brandkurser for skibsfart – da de indgik som en del af mandskabet ombord.
Han kom første gang om bord på Scandinavian Star den 25. eller 26. marts 1990, efter at direktør Person 13 havde ringet ham op om malerarbejde på et skib, der lå i Cuxhaven, Tyskland. Han havde først sagt nej, fordi han ikke havde medarbejdere til opgaven, men så sagt ja og sammensat et team af mere og mindre erfarne medarbejdere. Det var et pænt skib set udefra med SeaEsca-pes logo på siden.
Der var tekniske problemer med agterrampen, der ikke kunne sænkes, da de skulle have en bil ombord. Ombord var der et chokerende kaos og rod på vogndækket modsat det, som man kunne se udefra. Han havde aldrig set noget lignende. Der var på det tidspunkt ingen oplysninger om, at skibet skulle sejle i rutefart.
Han bemærkede en branddør, der ikke var lukket, men holdt åben med et reb, og så gennem et skot kabler og ledninger, der hang ud, men kunne ikke se, om der var strøm på. Der var rod på gulvet i mange af gangene.
149
Han og hans medarbejdere sejlede med skibet fra Cuxhaven til Frederikshavn. Skibet kom til Frederikshavn fredag den 30. marts 1990. Han og hans medarbej-dere gik op på dækket for at se indsejlingen til Frederikshavn. Han er sikker på, at han på kajen så to personer med kedeldragter, hvorpå der stod Statens Skibs-tilsyn eller Søfartsstyrelsen.
Han hørte, at Scandinavian Star skulle sættes i rutefart om søndagen, men tænkte, at skibet slet ikke var klart. Han lagde meget hurtigt mærke til, at be-sætningsmedlemmerne var inkompetente, og dele af den bestod af halvsyge personer, der knap nok kunne gå.
I Cuxhaven blev han af Person 13 spurgt, om de kunne udføre en ekstra opgave. Han måtte sige, at de først kunne den 9. april 1990. Den 5. april blev han ringet op af direktør Person 18 fra Da-No linjen og anmodet om øje-blikkelig hjælp, fordi besætningen ville gå fra borde på grund af dårlige forhold om bord. Han fastholdt, at han først kunne den 9. april. Efter at Person 13 havde ringet og spurgt endnu en gang, endte det med, at han tog opgaven sam-men med sin far, der havde en ordinær fridag fra sit arbejde, og sin bror, der tog en ”sygedag” .
Da han kom ombord, var vogndækket ryddet, men der stod fortsat værksteds-borde langs siderne.
Opgaven bestod i maling af vægbeklædningen i en tax free butik. I forbindelse med arbejdet måtte de tage brandslukningsudstyr mv. ned, men hængte det op igen bagefter. Et andet firma, der skulle sætte hylder op i butikken, tog brand-slukningsudstyret ned igen, og det blev ikke sat op, da de var færdige.
Hans far og bror omkom under branden. Han ved i dag, at det skyldtes en branddør, der ikke virkede. Han er den eneste overlevende fra den sektion af skibet. Han nåede at redde sig selv, fordi hans far eller bror råbte, at det brændte, og de skulle ud.
Han reddede sig selv ud på agterfortøjningsdækket, hvor der var flere passage-rer i chok. Han kravlede ind igen to gange for at forsøge at redde sin far og bror ud. På dækket lå der væltede liggestole, og skibets pool, der var tømt for vand, var alene delvist overdækket med presenning, og udgjorde en risiko for fald-ulykker. Redningsvestene til passagerer var i stykker. Små børn måtte fires ned i redningsbådene i en affaldscontainer. Han måtte selv bruge en rebstige, der manglede et trin, da han skulle i redningsbåden.
I 1990 besluttede han og to andre overlevende at organisere sig, stå sammen og lave et støtteapparat i forhold til hinanden, da det meget hurtigt blev klart, at der ikke var nogen hjælp at hente fra den danske stat. Ideen udviklede sig, og i
150
dag er han formand for gruppen af overlevende og pårørende. Der blev nedsat en dansk-norsk advokatgruppe, der skulle bistå med forsikringsspørgsmål. De overlevende og pårørende endte alligevel med at måtte acceptere et tilbud fra forsikringsselskabet Skuld. Overlevende fik som udgangspunkt 20.000 kr. - 50.000 kr., hvis de havde mistet pårørende - og herudover gængse beløb efter erstatningsansvarsloven.
Støttegruppen modtog ikke juridisk bistand om erstat-ningerne, der var forhandlet af en advokat og Skuld. Det var efter hans opfat-telse ikke rigtigt, når Skuld påstod, at beløbene lå 20% over taksten. Tilbuddet skulle tiltrædes af mindst 90% af de berettigede for ikke at bortfalde. Han var den sidste, der accepterede tilbuddet. Nogle af de andre overlevende var pres-set af risikoen for tvangsauktioner mv.
Han følte, at han ikke kunne være be-kendt over for de andre ikke at acceptere.
Hans sag om yderligere erstatning på grund af lungeskader blev afgjort under en separat voldgiftssag, som han vandt repræsenteret af en advokat. Han fik en yderligere erstatning på 100.000 SDR svarende til 800.000 dkr. for tabt arbejds-fortjeneste (2/3) og lungeskaderne (1/3).
Statsminister sendte et brev til ham den 3. maj 1994. Forud herfor havde han siden 1990, da Statsminister var formand for Folketingets Erhvervsudvalg, sendt ham en buket af spørgsmål. Ingen af de på rørende havde fået krisehjælp, og han kom selv først til psykolog ca. fire år efter ulykken. Der havde siden 1990 været tale i medierne om, at færgeruten var sat i gang, uden at søfartsmyndighederne havde været ombord. Han fik det indtryk, at der burde have været en kontrol, og at Søfartsstyrelsen skulle have været om-bord.
I et læserbrev den Dato 2016 skrev han om Søfartsstyrelsens pligt til at fo-retage kontrol af Scandinavian Star forud for, at det blev sat i fart. Han skrev læserbrevet for at råbe politikkerne og andre op.
Han følte, at hverken han – en almindelig borger fra Vestsjælland – eller andre forurettede alene ville have no-gen chance over for en myndighed som Søfartsstyrelsen og forsøgte derfor at påvirke det politiske system. Det lykkedes flere gange, men ministrene blev fodret med Søfartsstyrelsens oplysnin ger om ”ret og pligt” .
Efter læserbrevet i 2016 begyndte en politisk bevægelse på Christiansborg, hvor medlemmer af Folketinget – blandt andet Folketingsmedlem 1 - begyndte at presse ministrene, og på et tidspunkt blev det klart for Erhvervsministeren, at der ikke var spillet med rene kort.
Han blev på et eller andet tidspunkt bekendt med Granskningsudvalgets rap-port, men havde ikke de juridiske forudsætninger for til fulde at forstå rappor-ten.
151
Sagsøger 46 har forklaret blandt andet, at han var 29 år, da Scandina-vian Star forulykkede i april 1990, og ombord som passager sammen med sin gravide hustru Person 19 og deres dengang 1½ år gamle søn, Sagsøger 47, på vej til ferie i et sommerhus ved Vesterhavet. Stena Lines færge var fuldt booket, og han kendte intet til Scandinavian Star, da de kom til havnen om aftenen.
Der var kø foran Scandinavian Star, så hans første indtryk var, at færgen var forsinket. Stemningen var hektisk på grund af forsinkelsen, og fordi tingene ikke foregik som normalt. Da de endelig, efter at han havde checket ind og fået en nøgle, kunne køre ombord, var der et problem ved rampen, der blev løst af et besætningsmedlem med en lang stang. Han kan ikke udtale sig om tekniske spørgsmål, men den operationelle standard var ikke i orden. Nøglen passede ikke til kahytten. Han fik en ny nøgle i receptionen.
Person 19 vækkede ham, da han havde sovet måske to timer, og sagde, at han måtte stå op. Han hørte ingen alarm, men uro på gangen uden for deres kahyt. Han kan ikke huske, hvad der skete, efter at han et halvt minut efter Person 19 kom ud på gangen, men han blev klar over, at noget var helt gal. Der var lyde fra loftet. Han så Person 19 for sidste gang, da hun gik ud ad døren til kahytten. Han mistede bevidstheden og husker ikke, hvad der skete, da han kom ud i korridoren og til, han var på agterdækket.
Der var ingen styring, da han kom udenfor på dækket med Sagsøger 47. Han kan huske, at et portugisisk besætningsmedlem kastede redningsveste ned på agter-dækket til de overlevende, men der var ingen hjælp fra besætningen, da de skulle i bådene. Han fandt senere ud af, at besætningsmedlemmerne havde er-faring, men at deres indsats ikke var planlagt og organiseret.
Rederiet var tilsyneladende heller ikke forberedt på at skulle arrangere trans-porten hjem for de overlevende. Han deltog i en norsk støttegruppe med base i Oslo, der mest havde karakter af et netværk med en tilknyttet advokat. Efter to år blev han leder af den norske støttegruppe.
Den eneste hjælp til de overlevende, var den hjælp, de selv organiserede.
Et team af støttegruppens advokater forhandlede med Skuld om erstatningerne inden for rammerne af internationale konventioner (Athen-konventionen), der blandt andet begrænsede erstatningernes størrelse. Den forhandlede løsning medførte en vis fleksibilitet.
De erstatningsberettigede blev inddelt i ni katego-rier, efter om de var overlevende passagerer eller efterladte, der ikke havde væ-ret ombord, og efter om de havde mistet pårørende. Han fik måske en million kroner i erstatning og Sagsøger 47 det samme. Derudover fik han ca. ti år senere ef-ter en voldgiftssag erstatning for senfølger som følge af en helbredsnedsættelse på 30%.
152
Hverken de danske eller norske myndigheder fulgte Granskningsudvalgets an-befalinger om grundige undersøgelser af samtlige overlevende.
Sagsøger 17 har forklaret blandt andet, at hun var 26 år i april 1990. Hun ar-bejdede i Norge og rejste sammen med Sagsøger 27 og Sagsøger 27's kæreste med Scandinavian Star hjem til påskeferie i Danmark. De måtte vente flere timer på at komme om bord på grund af problemer med en rampe. Derefter var der problemer med at finde den rigtige kahyt til dem. Det rodede ombord, og flere bygningsarbejder var ikke færdige, men besætningsmedlem-merne var høflige og hyggelige.
De gik i seng ved 22-tiden. Hun sover let og vågnede, da maskinen slog fra. Hun vidste, at noget var galt, og forlod kahytten sammen med Sagsøger 27 og hendes kæreste. Der var ingen alarm og ingen synlige flugtveje.
De kom op på et dæk, hvor der var kaos. De måtte selv finde redningsveste, og redningsbådene var ikke organiseret. Redningsvestene var gamle, og der blev spurgt til, om der var bundpropper i redningsbådene. Hun kom væk fra skibet i en redningsbåd.
Der var ingen hjælp eller krisehåndtering i dagene efter ulykken. De blev fløjet hjem til Danmark. Hun fik ca. 20.000 kr. fra Skuld, men kan ikke huske hvorfor, eller om der var nogen vilkår.
…
Sagsøger 11 har forklaret blandt andet, at hun var 18 år og ung pige i hu-set i Norge. Hun var på vej hjem til påskeferie med en veninde. Hendes første indtryk udefra var, at Scandinavian Star var en gammel færge sammenlignet med den Stena-færge, som de tidligere havde sejlet med. Indenfor var der ma-lerbøtter og bunker af byggeskrald, der gav indtryk af en ombygning, der ikke var afsluttet.
De havde ikke kahyt og overnattede i et billardrum. De opdagede på et tids-punkt, at der var tåget uden for rummet. En kvinde i trusser og bh kom løbende og sagde, at det brændte. De så ingen besætningsmedlemmer. De løb først ned ad trapper og så op igen. Hun kan ikke huske, hvad der skete, indtil hun stod på dækket med en redningsvest. Der var redningsbåde langt væk.
Hun var sik-ker på, at hun skulle i vandet med sin veninde. Det var passagerer – ikke besæt-ningen – der stod for redningsarbejdet. Hun kom om bord i en redningsbåd, der halvvejs nede gik i stå. Der begyndte at vælte røg ud, og hun troede, at de ville falde i vandet i redningsbåden, men det lykkedes at få den sænket i
153
vandet. Der var ingen nødblus. Hun kan ikke huske, om der var besætnings-medlemmer i redningsbåden. De blev samlet op af et russisk fragtskib.
Hun kan huske den trykkede stemning på fragtskibet, indtil en sømand fortalte, at kaptajnen var gået fra borde, og at alle var reddet. Men det viste sig senere ikke at være tilfældet. Det russiske fragtskib sejlede til Lysekil, hvor hun blev indlagt til observation for røgforgiftning. Hun blev fløjet hjem dagen efter.
Det har fyldt meget for hende, at ingen har været interesseret i at opklare brandårsagen.
Hun fik erstatning for mistede ting og 20.000 kr. for ”svie og smerte” .
Sagsøger 27 har forklaret blandt andet, at hun var 26 år og bu-tiksansat i 1990. Hun skulle holde påskeferie i Danmark med sin kæreste Person 20 og Sagsøger 17. Indtrykket var, at der var rodet og forvirret ombord. De talte om, at besætningsmedlemmerne var søde, men at der var forvirring i re-ceptionen.
Hun blev opmærksom på branden, da Sagsøger 17 råbte, at det brændte. De tog våde tæpper omkring sig, inden de forlod kahytten og gik ud i den røgfyldte gang. Et portugisisk besætningsmedlem med en brandslukker sagde ”Oh my God!” og løb væk, da han så røgen i gangen. De gik på broen for at få redningsbådene sænket, men blev gennet væk. Flugtvejene var fyldt med røg. De kom i red-ningsbåden, men den hang fast, indtil Person 20 huggede den fri. Hun tror, at der ikke var besætningsmedlemmer om bord i redningsbåden.
De kom til Sandefjord, men fik ingen hjælp. Sagsøger 17 tog et fly til Danmark, mens hun og Person 20 tog til Oslo og fik en taxabillet hjem til Danmark.
Hun blev tilbudt en erstatning på 20.000 kr. mod at frafalde yderligere krav.
Sagsøger 7 har forklaret blandet andet, at han var 37 år i 1990. Han arbej-dede som murer i Norge og skulle hjem til fødselsdag hos Person 21 og Person 22. Han rej-ste sammen med venner, herunder Person 21 og Person 22 der omkom under branden.
Scandinavian Star var forsinket, da de kom ombord. Der var ikke så meget be-sætning, som han var vant til fra de andre færger, som han havde sejlet med på ruten tidligere. Værelserne var ved at blive klargjort. Nogle andre passagerer havde fået hans værelse, men han fik et værelse uden nøgle efter at have ventet. Besætningsmedlemmerne, der var udlændinge, talte ikke engelsk og for om-kring.
154
Han spiste sammen med ejeren af en af de tidligere færger på ruten. Han var kritiserede forholdene ombord højlydt og blev af den grund afhørt fire gange af det norske politi.
Efter middagen drak han sjusser i baren med bekendte, da et besætningsmed-lem på norsk sagde, at det brændte, og at de skulle ud. Der lå folk allerede liv-løse på dækket. Der var ingen til at hjælpe dem i stævnen, hvor de havde fået at vide, at de skulle gå hen. Redningsbåden, der kun havde to årer, men ingen mo-tor, hang fast på vej ned.
Han blev samlet op af en tysk coaster og kom til Sandefjord, hvor han fik en te-lefonopringning til at underrette pårørende. Han fik ingen lægehjælp bagefter, bortset fra at hans egen læge henviste ham til en klinik i Århus for at blive un-dersøgt for røgforgiftning.
Han fik 40.000 kr. fra Skuld, fordi han også havde venner, der var omkommet.
Sagsøger 15 har forklaret blandt andet, at han var 47 år i 1990 og murermakker med Sagsøger 7. Han arbejdede i Norge og skulle hjem på ferie. Det var første gang, at han rejste med Scandinavian Star, men han havde sejlet med andre færger. Der var tumult og forsinkelse, men de kom ombord. Han måtte vente på at få anvist en kahyt.
Det, som de så af færgen, var fint nok, men halvdelen var ikke lavet færdigt. Der var håndværkere ombord, der arbejdede færdiggørelsen.
Han delte kahyt med en tilfældig nordmand. Skibets motor stoppede, og der blev stille, hvorfor han gik ud på gangen, hvor han lugtede røg. Der var ingen brandalarm. Der lå besvimede personer rundt omkring, og i gangene var der tyk røg oppe under loftet. Han fik at vide, at han ikke skulle forsøge at hjælpe de bevidstløse passager men sørge for selv at komme op på dækket.
Der var ingen meddelelser over højttalerne, men flere besætningsmedlemmer befandt sig på dækket. Nogle af besætningsmedlemmerne havde tidligere sejlet på Holger Danske og forsøgte at hjælpe. Der var et besætningsmedlem i Sagsøger 7 og hans redningsbåd. Der var problemer med at få redningsbåden i vandet. Flere af besætningsmedlemmerne ville og kunne ikke tale med folk.
Han fik 40.000 kr. fra Skuld, fordi han også havde mistet en kammerat. Han kan ikke huske, at der var vilkår knyttet til at få erstatningen. Han blev afhørt telefo-nisk en enkelt gang og hørte ellers intet om undersøgelserne af forliset.
…
155
Sagsøger 16 har forklaret blandt andet, at han kørte som eksportchauffør mellem Jylland og Oslo og rejste alene. Hans første indtryk var, at der var kaos om bord på Scandinavian Star. Sengelinnedet var i orden, men det var badevæ-relserne ikke. Besætningsmedlemmerne var portugisere og nordmænd, hvoraf de sidstnævnte tidligere havde sejlet på Holger Danske.
Han blev vækket af en stor mand, der havde lugtet røg og bankede kraftigt på døren. Kasinoet var brændt. Han så, at besætningsmedlemmer afbrændte doku-menter i en champagnespand i et personalerum.
Han havde travlt med komme væk, men nåede at se en brandslange, der ikke var rullet ud, og undrede sig over det. Han kom ud på dækket sammen med en anden eksportchauffør. Da den første redningsbåd ikke virkede, måtte de over i anden båd, hvor de måtte stå op for at få den udløst. Senere blev de reddet af en coaster og sejlet til Sandefjord.
Han blev forhindret i at forsøge at redde en person ud på dækket med besked om, at han i så fald ikke ville komme ud igen.
Han var til et fællesmøde i Frederikshavn og blev tilbudt psykologhjælp af Røde Kors. Han fortsatte med at arbejde som eksportchauffør og måtte opgive det et halvt år senere, da han fik angstanfald, når han sejlede til og fra Oslo.
Han fik 40.000 kr., fordi han også havde en kollega, der ikke kom hjem. Politiet ville ikke høre ham forklare om, hvad der var sket ombord på skibet. De havde allerede besluttet, at det var en anden eksportchauffør, der var skyldig i katastrofen.
Sagsøger 3 har forklaret blandt andet, at hun var 26 år i 1990. Hun rej-ste med sin nu afdøde mand, Person 23, der var selvstændig vognmand, så de kunne få et par dage sammen. Person 23 havde rejst på ruten med Scandinavian Star tidli-gere. Der var meget rodet, og Person 23 sagde, at han kunne se, at der ikke havde væ-ret ryddet op siden sidst. Der var først ingen kahyt til dem, men efter at Person 23 havde truet med at forlade færgen, fik de 2. styrmandens kahyt. De spiste i re-stauranten og gik i seng.
De vågnede, da motoren standsede, lugtede røg og tog straks tøj på. De fik an-vist, hvilken vej de skulle gå for at komme op på dækket. De kom til forstavnen. Der var ingen alarm eller skilte med anvisninger. Der var ikke nok rednings-både på forstavnen, hvor ingen tog styringen. Redningsvestene i kahytten var så møre, at de smed dem fra sig. De kom ombord på en redningsbåd, der var utæt, uden motor og med kun en brugbar åre. En mand på dækket sagde, at de skulle sætte bundproppen i. Det var hendes indtryk, at der på det tidspunkt ikke var sendt SOS. De blev bjærget og kom til Sandefjord, hvor de blev plejet
156
og udspurgt. Fra Sandefjord blev de fløjet til Billund. Herefter var de fuldstæn-digt overladt til sig selv. Den eneste hjælp, som de modtog, var, at de blev isole-ret fra journalister ved ankomsten til Billund. Hun var gravid. Hendes egen læge var så venlig at åbne sin klient for hende om søndagen, så hun kunne blive undersøgt, om barnet havde taget skade. Heldigvis havde barnet det godt
Hendes mands vognmandsvirksomhed var nystartet. Han brækkede armen un-der branden. Hendes mand fik først lastvognen tilbage en uge senere og måtte hyre en chauffør til at køre bilen. Han gik konkurs et år senere og fik ingen er-statning for tabt indtjening, fordi det var en nystartet virksomhed uden regn-skaber for tidligere år.
Det er nyt for hende, at man kunne få erstatning for senfølger.
Vidne 1 har forklaret blandt andet, at hun var forperson for Scandinavian Star Taskforce og udpeget, fordi hun var professor i sø- og havret og ekspert i havretlige kontrakter.
Taskforcen skulle oprindeligt ikke undersøge det juridiske ansvar, men uafkla-rede pengespor og en mistanke om forsikringssvig. Taskforcen indsamlede al den dokumentation, som den kunne finde inden for og uden for kommissoriet.
To forhold førte til, at det oprindelige kommissorium blev udvidet.
For det første blev taskforcen i forsommeren 2022 bekendt med et fortroligt stemplet dokument til intern ministerforberedelse. Dokumentet indeholdt rig-tige analyser - omfanget af råderummet var beskrevet korrekt, men videre end i de eksterne skrivelser – m en analyserne var ikke formidlet ”ud af huset” . Den konsekvent fremførte indskrænkende fortolkning i offentligheden modsat den interne fortolkning gav i taskforcen anledning til en bekymring om, hvorvidt der var ageret objektivt og korrekt udadtil. Der var forskydninger i kommuni-kationen, og der manglede armslængde nogle steder.
For det andet indeholdt Person 1/Person 2-rapporten konklusioner om den for-valtningsretlige pligt til risikoanalyse. Det efterlod offentligheden med et run-gende spørgsmål: Hvad hvis man havde gjort det?
Taskforcen var nu nedsat, havde allerede indsamlet en stor mængde dokumen-tation, havde et sekretariat, der havde sat sig ind i sagen, og den tid, der alle-rede var gået siden katastrofen, betød, at man nærmede sig udløbsdatoen for en mulig undersøgelse af katastrofen. Taskforcen havde en almindelig forvalt-ningsretlig pligt til at forsøge at redressere eventuelle fejl, og det fremgik, at myndighederne muligvis ikke havde overholdt god forvaltningsskik. Hensynet til de overlevende og efterladte og det, som taskforcen med et nyt udtryk kaldte
157
”samfundssamtalen” , talte for at vende stenene og afdække så meget som mu-ligt. ”Samfundssamtalen” var at tale om katastrofen på en oplyst, videnskabe-ligt valid og omsorgsfuld måde.
Hun var opmærksom på, at udvidelsen af kommissoriet betød, at taskforcen skulle tage stilling til kontrafaktiske, hypotetiske spørgsmål om forhold for 30 år siden, og at det ikke var sikkert, at spørgsmålene ville kunne besvares.
Taskforcen anmodede om tillægskommissoriet i januar 2023 og fik det i septem-ber 2023.
Der var en erhvervshistorisk undersøgelse af forholdene mere end 30 år tidli-gere. Taskforcen brugte mange forskellige metoder på en gang, indhentede juri-disk dokumentation og forsøgte at fastslå, hvad der mest sandsynligt rent fak-tisk ville være sket, hvis der var foretaget en havnestatskontrol af Scandinavian Star før katastrofen.
Taskforcen undersøgte hvilke skibsinspektører, skibsførere og styrmænd, der kunne have deltaget i en havnestatskontrol for tilsvarende passagerskibe, før procedurerne for havnestatskontroller blev ændret i maj 1990. Nogle af disse ændringer var forberedt inden katastrofen.
De fandt 12 skibsførere og styrmænd, der havde sejlet på passagerskibe under bekvemmelighedsflag de sidste fem år før katastrofen, og gennemførte grun-dige interviews over flere timer med dem. Disse skibsførere og styrmænd kunne ikke have nogen bias eller noget i klemme i forhold til undersøgelsen. In-gen sagde nej til interviews. Herudover interviewede taskforcen otte tidligere skibsinspektører, fire mellemledere fra Søfartsstyrelsen og fire mellemledere fra rederier. Alle medvirkede positivt.
Disse cirka 30 grundige, semistrukturerede interviews på frivillig basis gav et ”mættet datasæt” forstået på den måde, at der til sidst ikke kom nye oplysnin-ger frem. Hun blev positivt overrasket over, hvor mange oplysninger der kom frem og konsistensen i oplysningerne. Skibsførere, styrmænd og inspektører forklarede i det væsentlige det samme om kontrollerne. Der var ingen slinger i valsen, når oplysningerne blev sammenholdt. Taskforcen kunne herefter tage store ord i munden, fordi der var data til det.
De interviewede var enige om, at den sædvanlige havnestatskontrol, når der ikke var anledning (”clear grounds”) til en dybdegående kontrol, altid omfat-tede en kontrol af de dokumenter (certifikater), der skulle være ombord. De fle-ste, men ikke alle, interviewede ville herudover også have set logbogen. Der var enighed om, at der på et passagerskib ville have medvirket flere inspektører,
158
der ville være gået rundt på passagerskibet. Der var ikke enighed om, hvorvidt inspektørerne ville have undersøgt, om der var gennemført brandøvelser.
Der var enighed om, at der ikke skulle meget til (”clear grounds”), før inspekti-onen gik videre til den dyberegående undersøgelse. Tærsklen var lav; alt skulle være snorlige, for at der ikke blev gennemført den dyberegående kontrol.
Der var også enighed om, at skibsinspektøren ville have set, at Scandinavian Star var under ombygning, og at besætningen havde travlt med at gøre skibet klart. Det ville i sig selv have begrundet en dyberegående kontrol, men det var ikke afgørende, fordi certifikaterne på Scandinavian Star ikke var i orden.
Det var normalt i orden at sejle med nedsat besætning som på Scandinavian Star, fordi passagerantallet i begyndelsen var mindre, men det stemte ikke med passenger safety certifikatet.
Der var derfor enighed om, at der i forbindelse med havnestatskontrol af Scan-dinavian Star ville have gennemført en dybdegående kontrol og i den forbin-delse have undersøgt logbogen, der viste, at de obligatoriske brandøvelser ikke var udført. Så ville skibet ikke have fået lov til at sejle, før øvelsen var gennem-ført. Nogle af de interviewede, men ikke alle, forklarede, at inspektørerne ville have overværet øvelsen selv.
Andre havde i forbindelse med de tidligere undersøgelser af katastrofen og straffesagen konkluderet, at en brandøvelse ville have ændret noget. Der var meget dokumentation for, hvilken forskel det ville have gjort. Man ville have opdaget for eksempel branddøre uden håndtag, og besætningen ville have vidst, hvor røgdykkerudstyret var, hvem der var røgdykkermakkere, hvem der skulle banke på døre osv.
Selvom branden havde udviklet sig meget hurtigt, var der et rum, hvor besætningen kunne have nået at hjælpe flere passagerer. Der blev fundet overlevende kl. 6.30 om morgenen, som havde opholdt sig i den modsatte ende af skibet i forhold til branden. Det viste, at der var et virke-lighedsrum, hvor der kunne være ændret på noget.
Passagerskibe skal – modsat handelsskibe – kontrolleres mindst en gang om året af flagstaten, men havnestaten kan også gøre noget for brandsikkerheden. Sømænd på handelsskibe ved, hvad de skal gøre i tilfælde af brand, men det gør passagerer ikke. Det følger af Paris-memorandummet, at der skal være fo-kus på brand ved havnestatskontrol.
Selvom udbedringen af de forhold på Scandinavian Star, der ville være blevet afdækket ved en havnestatskontrol, ville have forbedret overlevelseschancerne, ville branden under alle omstændigheder have udviklet sig helt katastrofalt og
159
være endt i en tragedie, men flere passagerer kunne være blevet reddet eller fået hjælp af besætningen. Taskforcens konklusion på dette punkt var ikke ny i forhold til de tidligere undersøgelser. Højesteret havde i forbindelse i 1993 med straffesagen konkluderet det samme. Hun er derfor helt tryg ved konklusionen.
De danske og norske myndigheders praksis for havnestatskontroller afveg nok ikke fra praksis i andre lande, men der var elastik i de internationale regler og et råderum, som de danske og norske myndigheder ikke havde brugt. Der burde have været fokus på at sikre, at kontrolsystemet passede til behovet for kontrol.
Det var indtrykket, at Søfartsstyrelsen oprindeligt havde redegjort for kritikken fra Granskningsudvalget, men erklæret sige uenig. Over tid blev det til, at Sø-fartsstyrelsen havde handlet korrekt, og at der ikke var grundlag for kritik. Da-værende Erhvervsminister 3 troede for eksempel, at det aldrig havde været afklaret, og at der aldrig havde været en kritik.
Søfartsstyrelsen havde ifølge de forvaltningsretlige regler om myndighedsinha-bilitet og sandhedspligt en partslignende status i forhold til kritikken og burde have været opmærksom på det under sagsbehandlingen.
Søfartsstyrelsens citater, som gengivet på side 219 i Taskforce-redegørelsen, er teknisk set korrekte. Det var styrelsens udlægning af betydningen af den ud-lagte tekst, som ændrede sig med tiden.
Hun og taskforcen arbejdede efter samme retningslinjer som ved en akademisk undersøgelse, det vil sige uden forudfattede antagelser. Undersøgelsesdesignet skulle sikre et validt datasæt. De ”sociologiske metoder” , der er henvist til på side 205 i Taskforce-redegørelsen, var en bestemt tilgang til interviews og en be-stemt måde at bearbejde materialet på.
Taskforcen outsourcede bearbejdnin-gen/kodningen af interviewene til en akademisk sociolog/seniorforsker, der ar-bejder med skibes sikkerhed. Seniorforskeren havde også deltaget i udarbejdel-sen af den semistrukturerede interviewguide, der blev brugt i forbindelse med interviewene, der varede ca. 1½ time. Interviewene blev primært udført af to af taskforcens ”politiundersøgere” .
Der blev lavet et referat, som den interviewede fik adgang til at rette i. Herefter gik interviewet til ”kodning” hos sociologen – Person 24 – der gik det igennem, fandt temaer og fik en søgemaskine til at fremhæve nogle gennemgående temaer. Søgemaskinen kunne også finde temaer, der ikke var fremhævet på forhånd.
Sociologen medvirkede til, at task-forcen holdt armslængde til dataindsamlingen for at undgå, at forudfattede me-ninger påvirkede undersøgelsen.
Interviewene blev i taskforcens redegørelse gengivet som resumeer, fordi for-men skulle være egnet til offentliggørelse, og af hensyn til de interviewede, der
160
ikke havde haft pligt til at udtale sig. Nogle, men ikke alle, var lovet anonymitet i forbindelse med interviewene. Redegørelsens gengivelse af interviewene var ikke lavet for at blive brugt i en retssag eller i et ministerium, hvor man der-imod kunne indhente det underliggende materiale.
Der var ingen med speciale i forvaltningsret i taskforcen, men hun efterspurgte sparring med kollegaer uden for taskforcen, når hun ville have noget bekræftet. Det var basale forvaltningsretlige overvejelser og en faktuel konstatering, at in-gen på noget tidspunkt havde overvejet forvaltningsretlig inhabilitet.
Hun skimmede Erhvervsministeriets og Justitsministeriets notat af 7. januar 2025. Vurderingen i notatet, at Søfartsstyrelsen ikke var myndighedsinhabil som beskrevet i taskforcens rapport, gav ikke taskforcen anledning til at genoverveje konklusionerne i redegørelsen.
Der skete en bevægelse i Søfartsstyrelsens narrativ som beskrevet i på side 309 i Taskforce-redegørelsen. Mange af oplysningerne, der udgik fra Søfartsstyrel-sen, var korrekte, men der var også en bevægelse: Omtalen af kritikken fra Granskningsudvalget blev efterhånden nedtonet og forsvandt til sidst helt– blandt andet i forbindelse med besvarelsen af Folketingsspørgsmål– selvom der var en særlig anledning til omhyggelighed.
Vidne 2 har forklaret blandt andet, at han var næstformand for Sømæn-denes Forbund fra 1979 til 1991 og derefter formand i nogle år.
Da DFDS’ skib ”Scandinavia” , der sejlede under Bahamas flag, efter mislykket virksomhed med krydstogtssejlads i Caribien kom til København i december 1983, stod han på kajen for at hjælpe besætningen, der hovedsageligt var fra Mellemamerika og skulle afmønstre, med faglige spørgsmål om løn, arbejdstid mv.
Søfartsstyrelsen var også til stede for at foretage en sædvanlig havnestats-kontrol, fordi Scandinavia skulle sejle med ny besætning og passagerer fra Dan-mark. Søfartsstyrelsen påtalte, at besætningen sov under vandoverfladen, hvil-ket ikke var i overensstemmelse med danske regler. Flere andre forhold og for-malia i forhold til Danmark blev også påtalt, selvom Scandinavia kun var 18 måneder gammelt.
Sømændenes Forbund blev som alle andre opmærksom på, at Scandinavian Star skulle starte på ruten, fordi det havde stået i bladet Søfart nogen tid forin-den. Der skulle tegnes overenskomst, hvilket blev afvist af Person 14, der sagde, at de sejlede med portugisere på dækket. Sømændenes Forbund havde ingen medlemmer ombord, der kunne varsle konflikt. Han var ikke på kajen, da Scandinavian Star ankom til Frederikshavn.
161
Han hørte om katastrofen i radioavisen om morgenen den 7. april 1990. Da Sø-fartsstyrelsens direktør Person 15 sagde, at det var Bahamas, der skulle kontrol-lere det, ringede han til Person 15 og spurgte, om den danske lov om skibes sik-kerhed lov nr. 475 fra 1983 ikke også gjaldt for skibe, der sejlede i Danmark, li-gesom han talte med styrelsens vicedirektør Person 25 på tv om aftenen.
Vicedirek-tøren gentog, at det var Bahamas, som sad med ansvaret for Scandinavian Star og skulle kontrollere det. Søfartsstyrelsen vidste, at skibet skulle sejle i Dan-mark, og de ville gå ombord og inspicere det senere, fordi de ikke have tid til at gøre det med det samme. Vicedirektøren sagde, at Scandinavian Star var godt nok, fordi det havde certifikater, men de havde ikke set certifikaterne.
Det viste sig senere, at certifikaterne ikke var i orden.
Sagen havde faglig betydning for Sømændenes Forbund, fordi Søfartsstyrelsen bestemmer, hvordan det foregår ombord på skibe, hvor der løbende sker ar-bejdsulykker. Hans opfattelse er, at Søfartsstyrelsen forsøgte at lyve. Sømænde-nes Forbund kunne ikke leve med, at Søfartsstyrelsen som myndighed var utro-værdig.
Han sendte et indlæg på 100 sider til Person 2 og Person 1's undersøgelse med en gennemgang af sagen fra Sømændenes Forbunds synspunkt og udtalte, at Søfartsstyrelsen havde brudt loven og styrelsens pligter ved ikke at kontrollere Scandinavian Star, før skibet gik i rutefart, og at Bahamas kontrol var utilstræk-kelig.”
Parternes synspunkter Sagsøgerne i begge sager har i deres påstandsdokument anført:
” …
SAGENS TVIST Denne sag drejer sig om, hvorvidt Søfartsstyrelsen har krænket sagsø-gernes menneskerettigheder efter den Europæiske Menneskerettigheds-konvention (EMRK) dels som følge af en manglende udført havnestats-kontrol på færgen Scandinavian Star og dels som følge af det forhold, at det har taget styrelsen 32 år at afdække og undersøge et ansvar i sagen, og således samlet om Søfartsstyrelsen på den baggrund skal betale en godtgørelse for krænkelse af sagsøgernes menneskerettigheder.
… ANBRINGENDER
162
Sagsøgerne gør overordnet set gældende, at staten ved Søfartsstyrelsen har handlet retsstridigt angående to grundlæggende forpligtelser over for sagsøgerne.
For det første har Søfartsstyrelsen ved at undlade at foretage en havne-statskontrol af Scandinavian Star i 1990 handlet i strid med sin sine for-pligtelser som forvaltningsmyndighed, herunder den materielle pligt til at sikre sagsøgernes ret til beskyttelse af liv i medfør af EMRK artikel 2, smh. artikel 1.
For det andet har Søfartsstyrelsen ved ikke efter 32 år at have afdækket ansvaret for krænkelsen handlet i strid med den processuelle pligt i medfør af EMRK artikel 2, samt retten til effektive retsmidler i medfør af EMRK artikel 13 og artikel 6.
Det gøres i forbindelse med den første krænkelse gældende, at der fore-ligger både en krænkelse af rettighederne hos de 159 personer, som om-kom i branden, og hos dem, hvis liv blev udsat for alvorlig fare i bran-den.
Det gøres i forbindelse med den anden krænkelse gældende, at der fo-religger en krænkelse af sagsøgernes menneskerettigheder som følge af, at det har taget 32 år at foranstalte en uafhængig undersøgelse af den danske stats ansvar for branden, – i denne sag ved Søfartsstyrelsen -hvilket tillige har påvirket sagsøgernes mulighed for at fremsætte et krav.
Det gøres konkret gældende, at Søfartsstyrelsen har krænket sagsøger-nes rettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 2, artikel 6 og artikel 13, og at sagsøgerne på den baggrund sam-let hver har ret til en godtgørelse på 450.000 kr. Det bemærkes for god ordens skyld, at de sagsøgere, der ikke var om bord på Scandinavian Star bemærkes, at disse som nære pårørende er omfattet af samme ret-tigheder som de afdøde efter artikel 2, idet de anses for at være indi-rekte klageberettigede efter artikel 2, som redegjort for i det ovenstå-ende.
SØFARTSSTYRELSENS MANGLENDE HAVNESTATSKONTROL MED SCANDINAVIAN STAR
Det gøres overordnet gældende, at Søfartsstyrelsen havde pligt til at fo-retage havnestatskontrol med Scandinavian Star før skibets første afsej-ling med passagerer.
163
Denne forpligtelse er – som det fremgår af sagsfremstillingen - blevet udlagt ved 2022- rapporten (bilag 3, side 53-54):
” De dagældende regler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. ok-tober 1983 om anvendelse af lov om skibes sikkerhed m.v. på udenlandske skibe, etablerede en ret for Søfartsstyrelsen til at kon-trollere udenlandske skibe, og det følger af uskrevne forvaltnings-retlige regler om forsvarlig forvaltning m.v., at denne ret skulle forvaltes på en forsvarlig måde dels i konkrete situationer, dels or-ganisatorisk.
Det må lægges til grund, at der hos det relevante di-striktskontor under Søfartsstyrelsen i den konkrete situation i hvert fald forelå en viden om, at skibet Scandinavian Star skulle sættes i fast fart under fremmed flag mellem Frederikshavn og Oslo omkring 1. april 1990, og dette burde have ført til, at der – eventuelt efter indhentelse af yderlige oplysninger – var blevet foranstaltet havnestatskontrol af skibet.
Derudover finder vi, at en årsag til at dette ikke skete, var, at Søfartsstyrelsen ikke – sådan som man burde – havde organiseret havnestatskontrollen på en sådan måde, at man generelt tilsikrede kontrol af passagerskibe, der sejlede under bekvemmelighedsflag, inden de blev sat i fast rutefart fra dansk havn , hvorved også Scandinavian Star ville være blevet kontrolleret.
Samlet er det således vores vurdering, at det eksisterende regelsæt kombineret med krav om forsvarlig for-valtning indebar, at der skulle have været foretaget havnestats-kontrol af Scandinavian Star inden første afgang med passagerer.”
Vores fremhævelse
Angående hvad der ville være blevet opdaget ved en sådan havnestats-kontrol fremgår det af Task Force-rapporten (bilag H, side 322-323), at en inspektør fra Søfartsstyrelsen ved en almindelig havnestatskontrol ” med en til sikkerhed grænsende sandsynlighed” ville have konstateret
-at skibets lastelinjecertifikat vedrørte en anden færge,
-at færgen sejlede med reduceret besætning sammenlignet med
dens Passenger Safety Certificate,
-at besætningen var ny,
-at der var heftig aktivitet ombord, og
-at mange områder fremstod ufærdige.
164
På den baggrund ville Søfartsstyrelsen have såkaldt ”clear grounds” , som reguleret ved SOLASkonventionen, til at foretage en mere dybde-gående inspektion af skibet, hvorved en standard undersøgelse med ”overvejende” sandsynlighed ville have afdækket, at der ikke var ble-vet afholdt båd-og brandøvelser, ligesom Task Forcen ”afviser det som fuldstændig usandsynligt” , at de manglende øvelser ikke var blevet op-daget en udvidet kontrol efter etablering af ’clear grounds’.
Task Forcen konstaterer, at de interviewede skibsinspektører enstem-migt siger, at man ved en sådan konstatering ville have krævet en så-dan brandøvelse inden første afsejling med passagerer, hvilket ”med stor sandsynlighed have reduceret katastrofens omfang og givet passa-gererne bedre overlevelseschancer.”
Det gøres således i forlængelse af rapporternes konklusioner gældende, at Søfartsstyrelsen som følge af den manglende havnestatskontrol af Scandinavian Star derfor handlede i strid med ikke blot national lovgiv-ning om skibsfart, men også deres forpligtelser i medfør af EMRK arti-kel 2 til at foretage rimelige foranstaltninger til at imødekomme risiko for fare for liv, når staten burde vide, at der forelå en sådan risiko.
DEN MANGLENDE OG MANGELFULDE UNDERSØGELSE AF SØ-FARTSSTYRELSENS ANSVAR
Som det fremgår af sagsfremstillingens gengivelse af navnlig Task For-cens konklusioner, så dukkede der stadig væsentlige nye oplysninger op om ansvaret for branden på Scandinavian Star op for offentligheden i 2022-2024. Det var derudover ikke før rapporten af 5. september 2022, at spørgsmålet om havnestatskontrol blev undergivet en ekstern – og dermed uafhængig – undersøgelse, idet Søfartsstyrelsen selv stod for samtlige vurderinger af deres eget ansvar efter Granskningsrapporten af 1991.
Det understreges i den forbindelse, at den politimæssige efterforskning og udfærdigelsen af Granskningsrapporten i januar 1990 ikke udgør en tilstrækkelig undersøgelse.
Som det også fremgår af sagsfremstillingen, så foretog Søfartsstyrelsen ikke før 2016-2017 en rundspørge blandt daværende og relevante tidli-gere medarbejdere om deres kendskab til Scandinavian Star. Flere per-soner oplyste i den forbindelse, at de var bekendt med indsættelsen af Scandinavian Star, og at man havde tænkt på at gennemføre havne-statskontrol, men ikke fik det gjort (bilag 6).
165
Denne forespørgsel blev således først foretaget 26 år efter branden. Flere af de relevante medarbejdere var på det tidspunkt afgået ved dø-den, ligesom de måske kunne have glemt væsentlige oplysninger for sa-gen. Endnu flere medarbejdere må antages at være afgået ved døden si-denhen.
Til trods for den viden, der blev afdækket ved spørgsmålene, blev der heller ikke i 2017 taget initiativ til at afdække, om Søfartsstyrelsen burde have foretaget havnestatskontrol på baggrund af denne viden i 1990.
Det fremgår videre af besvarelsen af spørgsmål 665 (bilag 6), at Søfarts-styrelsen i forbindelse med den foretagne rundspørge på ny havde gen-nemgået sagskomplekset. Søfartsstyrelsen fandt i den forbindelse i ar-kivmaterialet dokumenter, hvoraf det fremgik, at man på styrelsens di-striktskontor i Frederikshavn fra den lokale presse var bekendt med re-deriets planer om at indsætte skibet. Dette var også kommet frem i for-bindelse med straffesagen i 1992-1994.
De danske myndigheder har således allerede kort efter branden haft kendskab til, at der blandt ansatte i Søfartsstyrelsen var viden om ind-sættelsen af Scandinavian Star på ruten, herunder at skibet sejlede un-der fremmed flag. De havde også, som følge af Granskningsrapporten, kendskab til, at der var indikationer på, at havnestatskontrollen ikke blev udført i tilstrækkeligt omfang til at imødekomme risici som den fo-religgende.
Til trods for denne viden – og det forhold at 159 personer omkom i branden – har det taget de danske myndigheder nu over 32 år at foran-stalte en tilbundsgående undersøgelse af, om Søfartsstyrelsen burde have reageret på deres viden om, at Scandinavian Star blev indsat på ruten. Søfartsstyrelsens afvisning af de foreliggende rapporters konklu-sioner underbygger alene denne pointe.
Det grundlæggende formål med en undersøgelse i henhold til EMRK artikel 2, er, at ”sikre den effektive gennemførelse af nationale love, der beskytter retten til liv, og i de tilfælde, der involverer statslige agenter eller organer/myndigheder, at sikre en undersøgelse af, hvorvidt myn-digheden/statsagenten ifalder ansvar for dødsfald, der indtræder under deres myndighedsområde” , jf. Hugh Jordan mod Det Forenede Konge-rige (24746/94), præmis 105, Nachova m.fl. mod Bulgarien (34577/98 og 34579/98), Al S keini m.fl. mod Det Forenede Kongerige (55721/07).
166
Det bemærkes i den forbindelse, at den danske stat efter EMRK artikel 2, er forpligtet til af egen drift at iværksætte en (uafhængig) undersø-gelse i overensstemmelse med EMRK artikel 2, lige så snart staten er blevet opmærksom på sit eget mulige ansvar, jf. Al Skeini m.fl. mod Det Forenede Kongerige (55721/07), præmis 165.
Statens undersøgelsespligt efter EMRK artikel 2, kan ikke opfyldes ved den efterfølgende domstolsbehandling af en civil sag, jf. Al Skeini m.fl. mod Det Forenede Kongerige (55721/07).
Forpligtelsen til at indlede en undersøgelse af, hvorvidt staten/myndig-heden ifalder ansvar efter EMRK artikel 2, gælder ligeledes i sager, hvor dødsfald er indtrådt som følge af statens forsømmelser og/eller uagt-somhed, jf. Anna Todorova mod Bulgarien (23302/03) præmis 72 samt Ribcheva m.fl. mod Bulgarien (37801/16) præmis 125-130.
Sagsøgerne har i 32 år ikke haft noget grundlag eller nogen viden for at tilskrive Søfartsstyrelsen noget ansvar for branden, idet sagsøgerne ikke har haft nogen forudsætninger for at foranstalte en sådan undersøgelse, der forudsætter adgang til fortroligt materiale og faglig viden om ikke blot speciallovgivningen på området, men også den konkrete praksis, som der eksisterede.
De danske myndigheder har således ved at undlade at foranstalte en til-bundsgående undersøgelse af Søfartsstyrelsens ansvar afskåret sagsø-gerne fra at kunne noget krav gældende, før nu.
Søfartsstyrelsens ansvar er således forud for rapporten den 5. septem-ber 2022 kun blevet afdækket ved interne undersøgelser, herunder ved Søfartsstyrelsens notat i 2010 og Søfartsstyrelsens udtalelse vedr. Folke-tingets Retsudvalgs spørgsmål i 2016.
Det gøres gældende, at sagsøgernes adgang til effektive retsmidler såle-des er blevet direkte berørt af det meget langsomme afdækningsar-bejde. Flere af sagsøgerne, der overlevede branden, har fået konstateret PTSD og er således også i dag meget berørt af følger for branden. Her-udover har flere af sagsøgerne, som ikke selv var ombord på Scandina-vian Star, men som mistede familiemedlemmer i branden, været og er fortsat, psykisk påvirket heraf.
Det gøres på den baggrund gældende, at der er sket en selvstændig krænkelse af EMRK artikel 6 som følge af, at det ikke har været muligt at træffe afgørelse om sagsøgernes ret til godtgørelse fra Søfartsstyrel-sen indenfor rimelig tid.
167
Det bemærkes i den forbindelse, at hvis 2022-rapporten (bilag 3) og Task Forcens rapport (bilag H), som anført af Søfartsstyrelsen, ikke fast-lægger noget ansvar – hvilket sagsøgerne bestrider – da vil den danske stat ved Søfartsstyrelsen som konsekvens heraf fortsat ikke have op-fyldt den processuelle forpligtelse efter EMRK artikel 2 til at gennem-føre en effektiv og uafhængig undersøgelse med henblik på at afklare, hvorvidt Søfartsstyrelsen eller dennes ansatte ifalder ansvar, jf.
Hugh Jordan mod Det Forenede Kongerige (24746/94), præmis 105, Nachova m.fl. mod Bulgarien (34577/98 og 34579/98), Al Skeini m.fl. mod Det Forenede Kongerige (55721/07).
Afslutningsvis om sagsøgtes krænkelser af artikel 2, 6 og 13 bemærkes til støtte for den subsidiære påstand, at det er fast praksis ved EMD, at en krænkelse af EMRK kan genoprettes (“just satisfaction”) uden tilken-delse af erstatning eller godtgørelse, men alene ved en retlig konstate-ring af, at en overtrædelse har fundet sted (hvis særlige omstændighe-der taler derfor).
Sagsøgerne har således en selvstændig og konkret retlig interesse i at få afklaret, om de har fået krænket deres rettigheder efter EMRK; en inte-resse, der også består, hvis der ikke gives medhold i betalingspåstan-den.
Dette gælder også i den situation, at medhold i anerkendelsespåstanden ikke får betydning for sagsøgernes retstilling i andre henseender end vedrørende den nedlagte betalingspåstand, jf. fx U.2002.1789 H, Østre Landsrets dom af 7. december 2020 (BS-31481/2019), samt U2023.2582V, hvor landsretten realitetsbehandlede de nedlagte anerkendelsespå-stande om krænkelser af EMRK artikel 2.
FORÆLDELSE
Søfartsstyrelsen har gjort gældende, at sagsøgernes eventuelle formue-retlige krav var forældet ved anlæggelsen af nærværende sag den 15. september 2023. Det bemærkes således indledningsvis, at en sådan be-tragtning efter sagsøgernes opfattelse alene har betydning for sagsøger-nes principale påstand, da sagsøgernes subsidiære påstand om aner-kendelse som anført oven for er en relevant form for genoprejsning ef-ter EMRK, hvilket sagsøgerne naturligvis har en selvstændig retlig inte-resse i, uanset om dette kommer med mulighed for økonomisk godtgø-relse.
Sagsøgerne gør overordnet gældende, at der ikke er indtrådt forældelse af sagsøgernes krav enten som følge af, at sagsøgernes rettigheder
168
vedvarende er blevet og fortsat bliver krænket, eller som følge af, at an-vendelsen af de nationale forældelsesregler ikke ville være proportio-nalt med sagsøgernes rettigheder efter EMRK.
VEDVARENDE OG FORTSAT KRÆNKELSE
Det er, som anført tidligere i forbindelse med sagsøgernes ret til en ef-fektiv undersøgelse og effektive retsmidler, sagsøgernes opfattelse, at der ikke før 2022-rapporten har været foretaget en egentlig effektiv og uafhængig undersøgelse om det retlige grundlag for Søfartsstyrelsens ansvar for branden på Scandinavian Star.
Der er både ved 2022-rapporten og ved Task Forcens rapport fremkom-met nye oplysninger af væsentlig betydning for sagen, og der er ikke før disse udredninger lavet tilstrækkeligt tilbundsgående undersøgelser af omstændighederne til, at sagsøgerne kunne rejse et krav.
Søfartsstyrelsen har herudover bragt de skadelidte, politikere, den øv-rige regering og den brede offentlighed) i den retsvildfarelse, at der ikke var grundlag for kritik, at man havde overholdt lovgivningen, hvorfor der ikke var grundlag for at de overlevende og/eller pårørende kunne rejse et krav om erstatning eller godtgørelse mod Søfartsstyrel-sen. Som det fremgår af Task Forcens rapport, har Søfartsstyrelsen kon-sekvent har underspillet deres ansvar i tiden efter Granskningsrappor-ten (bilag H), ligesom det ses i myndighedernes korrespondance med Sagsøger 4 (bilag 22 og bilag N).
EMD’s praksis vedrørende fortsatte krænkelser eller tilstandsklager an-går situationer, hvor klagefristen på 4 måneder efter EMRK artikel 35, suspenderes, mens tilstanden, som er i strid med EMRK, fortsat består, samt i sager hvor en vedvarende tilstand består før og efter EMRK er trådt i kraft for et medlemsland.
Ved vedvarende situationer og/eller fortsatte krænkelser har EMD fast-slået, at der ikke efter konventionen skal gælde begrænsninger i en kla-ger mulighed for at indbringe sagen for EMD så længe tilstanden be-står, jf. fx Sabri Günes mod Tyrkiet (27396/06), præmis 54, Iordache mod Rumænien (6817/02), præmis 50, samt Silah mod Slovenien (71463/01), præmis 159. Det afgørende for, hvorvidt der foreligger en fortsat krænkelse i anledning af dødsfald mv., der er omfattet af EMRK artikel 2, er, hvornår det må stå borgeren eller den pårørende klart, at myndighederne ikke vil foretage sig yderligere i anledning af forholdet.
169
Det betyder derfor også, at så længe borgeren har grund til at tro, at myndighederne handler, herunder foretager undersøgelser eller frem-sætter forslag og initiativer, vil der være tale om en fortsat eller vedva-rende krænkelse, jf. fx Mocanu m.fl. mod Rumænien (10865/09 m.fl.) præmis 264 -269 og desuden også Kjøllbros gennemgang af problemstil-lingen i ”Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for prakti-kere” , 6. udg. (2023), side 177.
Sagsøgerne har i sagens natur frem til sagens anlæg haft grund til at tro, at den danske stat ville foretage yderligere undersøgelser af sit eget an-svar i anledning af branden på Scandinavian Star i 1990, da staten på dette tidspunkt netop have afsluttet én undersøgelse for blot at udvide en anden, der fortsat pågik ved stævningen.
Af den grund foreligger der en fortsat/vedvarende krænkelse af sagsø-gernes rettigheder efter EMRK artikel 2, jf. Mocanu m.fl. mod Rumæ-nien (10865/09 m.fl.), præmis 264 -269.
Det bemærkes i den forbindelse, at efterforskningsforpligtelsen i anled-ning af dødsfald, påhviler den danske stat og ikke sagsøgerne, jf. EMRK artikel 2 og det ovenstående anførte herom.
FORÆLDELSESREGLERNE ER IKKE PROPORTIONALE I NÆRVÆ-RENDE SAG
Det gøres også gældende, at forældelsesreglerne ikke finder anvendelse i den konkrete sag, da dette ikke ville være proportionalt med sagsøger-nes rettigheder efter EMRK.
En national forældelsesfrist vil således kunne tilsidesættes efter EMRK artikel 13, hvis anvendelsen er i strid med EMD’s praksis om fortsatte krænkelser eller pålægger borgerne en urimelig processuel byrde, jf. fx Polgar mod Rumænien (39412/19), præmis 89, samt Nikitin m.fl. mod Estland (23226/16 m.fl.), præmis 141-142.
Såfremt forældelseslovens regler blev anvendt i nærværende sag, for-hindres sagsøgerne i at få prøvet spørgsmålet om, hvorvidt deres ret-tigheder efter EMRK artikel 2 er krænket, uanset at der er tale om fort-sat og/eller vedvarende krænkelser (tilstandsklage).
Der henvises til dommen U.2021.3257H – der handlede om godtgørel-seskrav i anledning af overgreb omfattet af artikel 3, begået i Irak – hvor Højesteret udtalte følgende:
170
” Der er på baggrund af Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke grundlag for at antage, at det i sig selv er i strid med Menne-skerettighedskonventionens artikel 3, 6 eller 13 at anvende natio-nale regler om forældelse i forhold til godtgørelseskrav, der bliver rejst i anledning af påståede overgreb om tortur eller anden be-handling omfattet af konventionens artikel 3.
I stedet må der ved en stillingtagen til foreneligheden med konventionen foretages en konkret vurdering af, om det vil være proportionalt at anse kravet for forældet efter nationale forældelsesregler, jf. bl.a.
Menneskeret-tighedsdomstolens dom af 17. september 2014 i sag nr. 10865/09 m.fl. (Mocanu og andre mod Rumænien), præmis 274-276, og dom af 29. januar 2019 i sag nr. 23226/16 m.fl. (Nikitin og andre mod Estland), præmis 141-142.”
Vores fremhævelse
Dansk praksis har i flere sager om EMRK artikel 3 fundet, at anvendel-sen af de nationale forældelsesregler ansås for uproportional. Spørgs-målet er så vidt vides ikke prøvet angående EMRK artikel 2, 6 og 13.
Sagsøgerne gør gældende, at forældelsesreglernes proportionalitet skal vurderes i lyset af de øvrige anbringender i dette afsnit, navnlig den manglende effektive undersøgelse og adgang til effektive retsmidler, idet forældelsesreglerne ville medføre, at staten altid vil kunne fritages for ansvar ved at afvente med at indlede undersøgelser af en eventuel erstatningsansvarlig adfærd til, at et eventuelt erstatningskrav måtte være forældet.
Det bemærkes i den forbindelse, at det også kan udgøre en krænkelse af artikel 2, hvis myndighedernes efterforskning og undersøgelse tager så lang tid, at der i mellemtiden er indtrådt forældelse for så vidt angår et eventuelt strafansvar, jf. blandt andet Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæi-ske Menneskerettighedskonvention – for praktikere, 6. udgave 2023, side 274. Det gøres gældende, at det samme gør sig gældende for et ci-vilt erstatningsansvar i en sag som denne.
Det kan antages, at det ikke har været hensigten med indførelsen af for-ældelseloven at fravige EMRK og EMD’s praksis. EMRK artikel 13, jf. artikel 2, fortrænger derved anvendelse af forældelseslovens regler ved vurderingen af sagsøgernes fordringer i sagen.
Hertil kommer, at lignende principper – som EMRK artikel 14 – kan ud-ledes af almindelige danske retsgrundsætninger om forældelse af sta-tens erstatningsansvar, jf. U2004.382H (“Thulesagen“). Under
171
landsrettens behandling i U2004.382H var sagens parter uenige om, hvorvidt erstatningskravene i sagen – som var fremsat 43 år efter de skadevoldende handlingers ophør – var forældede. Landsretten fandt, at sagen ikke var forældet, idet sagen var blevet anl agt inden for “rime-lig tid“ (2 år) efter udgivelsen af en beretning om statens potentielle an-svar i sagen.
Da sagsøgerne har anlagt sagen inden for rimelig tid efter offentliggø-relsen af 2022-rapporten, er sagsøgernes krav på godtgørelse efter EMRK artikel 2, således ikke forældede.
RET TIL GODTGØRELSE OG UDMÅLING AF GODTGØRELSE
Det gøres gældende, at Søfartsstyrelsens tilsidesættelse af den positive forpligtelse efter EMRK artikel 2, artikel 6 og artikel 13, udgør en rets-stridig krænkelse.
Det følger af EMRK artikel 13 sammenholdt med princippet i erstat-ningsansvarslovens § 26, at der skal tilkendes godtgørelse af de danske domstole, når en person i henhold til EMD’s praksis efter konventio-nens artikel 41, ville have ret til godtgørelse, jf. U2017.2929H. Det følger både af praksis fra EMD og dansk retspraksis, at der ydes godtgørelse for ikke-økonomisk skade som følge af offentlige myndigheders selv-stændige ansvar for tilsidesættelse af handlepligten efter EMRK, jf. blandt andet U.2017.3272Ø og U.2021.2254Ø.
Retten til godtgørelse for en konventionskrænkelse, når der er tale om krænkelse af en fundamental rettighed som artikel 2, skal således ske efter princippet i § 26, men med udgangspunkt i det niveau for godtgø-relse, som er fastlagt i EMD’s praksis, jf. U. 2017.3272Ø og U.2018.3631Ø.
I de domme der vedrører kommuners tilsidesættelse af positive forplig-telser i forhold til at gribe ind og forhindre overgreb på børn, har retten tilkendt godtgørelse på 300.000 kr., jf. U.2017.3272Ø, U.2018.3631Ø, utrykt dom af 10. januar 2019 i sag nr. BS 42B-2929/2017 fra Københavns Byret, utrykt dom af 23. maj 2019 i sag nr. BS-8600/2017-OLR fra Østre Landsret og U.2021.2254Ø.
Krænkelse ved myndigheders tilsidesættelse af positive forpligtelser ef-ter artikel 3, godtgøres normalt inden for variationen minimum 20.000 og maksimalt 60.000 euro, svarende til mellem 150.000 – 450.000 kr., jf. Peer Lorenzen m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
172
med kommentarer (art 10-59 samt tillægsprotokollerne), 3. udgave 2011, s. 1168.
Praksis fra EMD viser, at godtgørelsesniveauet for krænkelser, der in-debærer en tilsidesættelse af myndigheders positive forpligtelser efter EMRK artikel 2 er højere, idet sådanne krænkelser normalt udmåles in-den for variationen minimum 10.000 – 100.000 euro, svarende til mel-lem 75.000 – 750.000 kr., jf. Peer Lorenzen m.fl., Den Europæiske Men-neskerettighedskonvention med kommentarer (art 10-59 samt tillægs-protokollerne), 3. udgave 2011, s. 1167 og Jon Fridrik Kjølbro, ’Den Eu- ropæiske Menneskerettighedskonvention for prak- tikere’, 6. udgave, 2023, side 214.
Det følger herudover af EMRK artikel 41, og af fast praksis fra EMD, at ved krænkelser af artikel 2, eventuelt sammenholdt med artikel 13, til-kendes der som udgangspunkt erstatning. Dette udgangspunkt gælder, selv om der alene er tale om en krænkelse af processuelle garantier i de nævnte bestemmelser, herunder kravet om en effektiv og uafhængig ef-terforskning.
Hvis der statueres krænkelse i tilfælde, hvor en person er afgået ved døden, fastsættes en erstatning, der tilfalder de pårørende, der klager, ligesom de pårørende kan have lidt en selvstændig ikke-økonomisk skade, som de ligeledes får erstatning for, jf. Jon Fridrik Kjølbro, ’Den Europæiske Menneskerettighedskonvention for prakti-kere’, 6. udgave, 2023, side 214.
Det fremgår i den forbindelse af EMRK for praktikere, side 212, at:
Domstolen foretager en vurdering af overtrædelsens omfang og grov- hed. Ved grove og mere omfattende krænkelser tilkendes ofte er-statning. I visse tilfælde tilkendes erstatning under henvisning til karakteren eller alvoren af krænkelsen. Den økonomiske kompensa-tion skal så at sige afspejle krænkelsens omfang og grovhed. Krænkelsens varighed tillægges betydning ved fastsættelse af er-statningens størrelse.
Det vil være en skærpende omstændighed, hvis staten gennem nogen tid har handlet i strid med konventio-nen, og hvis det er sket uden klart retsgrundlag. Domstolen læg-ger vægt på krænkelsens betydning for klager.
Domstolen anven-der ord som fysisk eller psykisk traume, smerte og lidelse, fortvivlelse, bekymring, frustration, følelse af uretfærdighed eller ydmygelse, lang-trukken uvished, forstyrrelse af liv, virkeligt tab af muligheder, usikker-hed, stres, besvær, hjælpeløshed.
Det fremgår videre, at Domstolen er afvisende over for tilkendelse af en helt symbolsk erstatning for ikke-økonomisk skade.
173
Der skal ved fastsættelsen tages hensyn til omkostningsniveauet i med-lemslandene, hvilket for Danmarks vedkommende er i den høje ende.
Det fremgår af EMRK for praktikere om godtgørelsesniveauet vedr. EMRK artikel 2 (side 214), at følgende retningslinjer – der kan udledes af praksis – anvendes ved EMD:
Det bemærkes, at referencebeløbet anvendes som udgangspunkt, men at dette kan reduceres eller forhøjes under hensyn til de konkrete om-stændigheder.
I nærværende sag er der således tale om en undladelse af at beskytte sagsøgerne og deres pårørendes liv, hvorefter der anvendes et referen-cebeløb på 300.000 kr. Som det fremgår ovenfor, skal der imidlertid lægges vægt på overtrædelsens omfang og grovhed.
Det rejste krav skal således også ses i lyset af, at der foreligger flere krænkelser af EMRK, der hver, isoleret set, medfører et grundlag for godtgørelse. Når der statueres flere krænkelser i samme sag, vil erstat- ningen blive fastsat med udgangspunkt i er statningen for den ”dyreste” krænkelse, der om nødvendigt kan forhøjes med op til 30 % for at af-spejle de øvrige krænkelser, jf. EMRK for praktikere, side 213-214.
Hertil kommer, at såvel de overlevende som de pårørende til om-komne, har lidt fysiske og psykiske traumer, været fortvivlet, ramt af usikkerhed og stress, ligesom den langvarige proces – herunder sagens mangeårige udstrækning – har givet en følelse af uretfærdighed og for- tvivlelse.
Det gøres på den baggrund gældende, at der er grundlag for at fravige referencebeløbet i opadgående retning, således der tages udgangspunkt
174
i et godtgørelsesbeløb på 350.000 kr. for den materielle krænkelse. Her-til kommer de øvrige krænkelser, herunder særligt den processuelle krænkelse af artikel 2, hvilket, jf. ovenfor, medfører, at der skal tillæg-ges 30 % til godtgørelsesbeløbet, hvorefter godtgørelsen samlet bliver 455.000 kr., og således ca. svarende til de 450.000 kr., som der er nedlagt påstand om.
Det rejste krav er således opgjort ud fra en skønsmæssig afvejning af, hvad der efter EMD’s praksis er et rimeligt niveau i nærværende sag – og altså ikke udtryk for, hvad der er maksimum inden for rammen.
For alle sagsøgerne gælder det således, at det er uden betydning, om de selv eller deres familiemedlemmer skulle have deltaget i et eventuelt forlig med rederiets forsikringsselskab, da et sådant forlig ikke omhand-lede godtgørelse for en menneskeretlige krænkelse, men derimod di-verse andre erstatningskrav. Erstatningerne er i øvrigt ikke udbetalt på baggrund af Søfartsstyrelsens ageren – eller manglende ageren – i sa-gen, men derimod en erstatning, der er baseret på rederiets ansvar.
…”
Søfartsstyrelsen har i sit påstandsdokument anført:
”…
3. ANBRINGENDER
3.1 Afvisningspåstandene
Til støtte for sagsøgtes afvisningspåstande gøres det gældende, at sag-søgernes subsidiære anerkendelsespåstand ingen betydning har for sag-søgernes retsstilling ud over at være et anbringende til støtte for sagsø-gernes principale påstand om godtgørelse. Sagsøgerne har således ikke nogen retlig interesse i at få påkendt den subsidiære påstand særskilt, hvorfor denne påstand efter fast retspraksis må afvises, jf. bl.a. UfR 2013, side 2696 H.
Videre gøres det til støtte for afvisningspåstanden gældende, at sagsø-gerne ikke har retlig interesse i påkendelse af anerkendelsespåstanden, da ethvert betalingskrav, som måtte udspringe af det ansvar som øn-skes anerkendt, for længst vil være forældet, jf. nærmere svarskriftet i sag BS-45904/2023-NAE, afsnit 4.2.1. Der er ikke hjemmel til, at sagsø-gerne ved domstolene kan varetage en ideel interesse i placering af et
175
myndighedsansvar for brandforløbet i 1990, hvorfor anerkendelsespås-tanden også af denne grund må afvises.
3.2 Frifindelsespåstandene
Søfartsstyrelsen gør til støtte for frifindelsespåstanden principalt gæl-dende,
at sagsøgernes krav er forældede, hvorfor sagsøgerne, selv hvis der forelå en krænkelse af deres menneskerettigheder, hvilket bestrides, ikke er berettigede til erstatning eller godtgørelse (jf. nedenfor afsnit 3.3) og
at der i sagen ikke er påvist forhold som medfører, at det vil være urimeligt, uproportionalt eller i strid med sagsøgernes menne-skerettigheder at anvende dansk rets almindelige forældelses-regler i sagen (jf. nedenfor afsnit 3.3.2).
Subsidiært gør Søfartsstyrelsen gældende,
at Søfartsstyrelsen ikke har krænket sagsøgernes menneskeret-tigheder (jf. nedenfor, afsnit 3.5),
at der – selv hvis sagsøgerne måtte få medhold i, at Søfartsstyrel-sen har begået fejl – ikke er nogen årsagssammenhæng mellem disse fejl og den skade, som sagsøgerne og/eller deres nærmeste blev udsat for i forbindelse med brandforløbet natten til den 7. april 1991 (jf. nedenfor, afsnit 3.6) og
at sagsøgerne ikke har godtgjort, at de har krav på godtgørelse i form af de beløb, som er anført i de nedlagte betalingspåstande (jf. nedenfor, afsnit 3.8)
Til støtte for at Søfartsstyrelsen ikke har krænket sagsøgernes menne-skerettigheder, gøres det nærmere gældende,
at det ikke udgjorde en krænkelse af sagsøgernes menneskeret-tigheder, at Søfartsstyrelsen ikke før brandnatten den 7. april 1990 havde gennemført en havnestatskontrol vedrørende Scan-dinavian Star (jf. nedenfor, afsnit 3.5),
at Søfartsstyrelsen ikke har været inhabil i årene efter branden, og at der ikke fra Søfartsstyrelsens side er skjult oplysninger eller lignende, som har påvirket sagsøgernes muligheder for at gøre krav gældende, (jf. nedenfor, afsnit 3.7.1) og
176
at Søfartsstyrelsen desuden ikke har handlet i strid med dens sandhedspligt eller har afgivet forkerte eller misvisende oplys-ninger til Folketinget, borgere eller offentligheden i årene efter branden (jf. nedenfor, afsnit 3.7.2).
3.3 Sagsøgernes krav er forældede
Til støtte for frifindelsespåstandene gøres det overordnet gældende, at ethvert krav på erstatning eller godtgørelse, der måtte udspringe af Sø-fartsstyrelsens manglende kontrol af Scandinavian Star forud for bran-den natten til den 7. april 1990, vil være forældet på tidspunktet for an-læggelsen af nærværende sager, idet sådanne krav udgør formueretlige krav opstået på eller før brandnatten i april 1990.
Søfartsstyrelsen gør gældende, at der i henhold til de tidligere gæl-dende forældelsesregler, herunder Lov nr. 274 af 22. december 1908 om forældelse af visse fordringer (herefter ”1908 -loven”), for samtlige de fremsatte krav er indtrådt forældelse for mere end 20 år siden.
Endvidere gøres det gældende, at selv hvis dette ikke var tilfældet, vil forældelse senere være indtrådt i medfør af de nugældende regler i for-ældelsesloven, Lovbekendtgørelse nr. 1238 af 9. november 2015 om for-ældelse af fordringer (herefter ”forældelsesloven”).
3.3.1.1 Reglerne i 1908-loven og DL 5-14-4
Indtil 1. januar 2008 var fordringer på erstatning og godtgørelse uden for kontrakt omfattet af 1908- loven, jf. herved 1908-lovens § 1, nr. 5.
Ifølge 1908-loven var forældelsesfristen 5 år, jf. § 1, og fristen skulle ifølge lovens § 2 regnes fra ”den tid, da fordringen af fordringshaveren kan kræves betalt” .
I forhold til fordringer på erstatning og godtgørelse uden for kontrakt er det i retspraksis fastslået, at fristen regnes fratidspunktet for skadens indtræden, jf. herved f.eks. Højesterets dom trykt i UfR 1982, side 788 H.
Forældelsesfristen for de af sagsøgerne fremsatte krav vil således ifølge 1908-loven senest skulle regnes fra tidspunktet for branden den 7. april 1990. Det gøres således gældende, at der den7. april 1995 var indtrådt forældelse for de af sagsøgerne fremsatte krav, jf. 1908-lovens § 1, nr. 5 og 2.
177
1908-loven indeholdt i § 3 en suspensionsregel, hvorefter forældelsesfri-stens begyndelsestidspunkt udskydes, i tilfælde af at fordringshaver ikke var i stand til at gøre sin ret gældende som følge af sin ”utilregne- lige uvidenhed om sit krav eller skyldnerens opholdssted ”.
Uanset om sagsø- gerne måtte have befundet sig i en sådan vildfarelse– hvilket bestrides – så var der efter de dengang gældende regler indtrådt forældelse for kravene allersenest den 8. april 2010, idet der ved siden af 1908-lovens 5-årige forældelsesfrist gjaldt en absolut forældelsesfrist på 20 år i hen-hold til Danske Lovs 5-14-4, jf. herved 1908-lovens § 4.
3.3.1.2 Det nugældende regelsæt
Forældelse af fordringer reguleres i dag som udgangspunkt af reglerne i forældelsesloven, jf. forældelseslovens § 1.
Det fremgår af forældelseslovens § 29, at Lov nr. 274 af 22. december 1908 om forældelse af visse fordringer (1908-loven) og Danske Lovs 5-14-4 blev ophævet pr. 1. januar 2008. Videre følger det af forældelseslo-vens § 30, at loven som udgangspunkt også finder anvendelse for for-dringer, der er stiftet før lovens ikrafttræden, og at sådanne krav i det hele skulle vurderes i henhold til forældelsesloven (fra 2007),medmin- dre kravene allerede var forældede den 1. januar 2011.
Ifølge forældelseslovens § 3, stk. 1, er forældelsesfristen 3 år, medmin-dre andet følger af andre bestemmelser. Da sagsøgernes krav på godt-gørelse ikke falder ind under nogle af de særlige forældelsesfrister og tillægsfrister i forældelseslovens kapitel 4, er forældelsesfristen for de fremsatte krav således 3 år.
Forældelsesfristen for krav på erstatning eller godtgørelse for skade for-voldt uden for kontraktforhold regnes ifølge forældelseslovens § 2, stk. 4 – ligesom 1908-loven – fra tidspunktet for skadens indtræden.
Ifølge de nugældende forældelsesregler ville forældelse således som udgangspunkt være indtrådt allerede den 7. april 1993.
Ligesom 1908-loven indeholder den nugældende forældelseslov både en suspensionsregel, jf. § 3, stk. 2, og en absolut forældelsesfrist, jf. § 3, stk. 3. Suspensionsreglen indebærer, at forældelsesfristen i tilfælde af fordringshaverens uvidenhed om fordringen eller skyldneren først be-gynder at løbe fra det tidspunkt, hvor fordringshaveren fik eller burde have fået kendskab hertil.
178
Søfartsstyrelsen gør gældende, at sagsøgerne siden april 1990 ikke har været i en sådan uvidenhed om deres hævdede fordringer eller om Sø-fartsstyrelsen som påstået ansvarlig myndighed, at forældelsesfristen har været suspenderet efter § 3, stk. 2. Bevisbyrden herfor påhviler sag-søgerne.
Det bemærkes i den forbindelse, at spørgsmålet om Søfartssty-relsens rolle og ansvar i forhold til tilsynet med sikkerheden på uden-landske skibe i det væsentlige beror på en juridisk vurdering af det fo-religgende retsgrundlag, og at det i hvert fald fra og med offentliggørel-sen af Granskningsrapporten i januar 1991 stod klart i offentligheden, at der ikke var gennemført en havnestatskontrol af skibet.
Sagsøgerne gør på baggrund af Taskforcens konklusioner om bl.a. myn-dighedsinhabilitet og tilsidesættelse af sandhedspligten gældende, at forældelsesfristen har været suspenderet indtil tidligst 2022, jf. sagsø-gernes processkrift 1, side 5. Søfartsstyrelsen er, som nærmere redegjort for nedenfor i afsnit 3.7, ikke enig i Taskforcens vurderinger.
Spørgsmå-let om suspension er imidlertid uden betydning for forældelsesspørgs-målet, uanset om Taskforcens konklusioner lægges helt eller delvist til grund. Den absolutte forældelsesfrist i forældelseslovens § 3, stk. 3, in-debærer således, at de rejste krav under alle omstændigheder var foræl-dede på tidspunktet for sagens anlæg.
Den absolutte forældelsesfrist er netop kendetegnet ved, at den ikke kan suspenderes (jf. nærmere ne-denfor).
For god ordens skyld bemærkes endvidere, at konklusionerne i den eksterne juridiske vurdering, der blev afleveret til erhvervsministeren den 5. september 2022, ikke har udgjort nogen forudsætning for, at sag-søgerne kunne erkende deres eventuelle krav. Suspension med henvis-ning til ukendskab til retsgrundlaget eller til fortolkningen heraf er i al-mindelighed udelukket.
Det bemærkes i den forbindelse, at Gransk-ningsudvalgets rapport fra januar 1991 (NOU 1991:1A, jf. bilag 1) alle-rede indeholdt en udtrykkelig kritik af Søfartsstyrelsens praksis forud for branden, herunder den praksis, hvorefter der ikke var gennemført havnestatskontrol, jf. nærmere Søfartsstyrelsens svarskrift, afsnit 3.3.2.
At sagsøgerne faktisk har kunnet erkende deres krav mod Søfartsstyrel-sen, understøttes også af det læserbrev, som Sagsøger 4, fik trykt i Søfart den Dato 2016 (bilag F), hvori han udtrykkeligt anfø-rer, at Søfartsstyrelsen har handlet ansvarspådragende, jf. nærmere be-skrivelsen i Søfartsstyrelsens svarskrift i sag BS-45904/2023, afsnit 3.4.2.
For krav på erstatning og godtgørelse i anledning af personskade er den absolutte forældelsesfrist 30 år regnet fra den skadevoldende handlings
179
ophør, jf. § 3, stk. 3, nr. 1. Det gøres gældende, at de af sagsøgerne frem-satte krav omfattes af denne regel.
Den skadevoldende handling må i nærværende sag anses for Søfarts-styrelsens påståede manglende tilsyn af Scandinavian Star. En eventuelt ansvarspådragende undladelse i forhold til manglende kontrol af skibet er derfor ophørt på det seneste tidspunkt, hvor en kontrol kunne have været udført og dermed senest den 6. april 1990, hvor skibet sidst forlod en dansk havn forud for branden.
Medmindre forældelsesfristen forinden har været afbrudt, vil sagsøger-nes hævdede krav på godtgørelse således i medfør af forældelseslovens regler – uanset en eventuel suspension af forældelsesfristen– være for- ældede allersenest den 6. april 2020.
Forældelsesfristen for kravene er først afbrudt ved indgivelse af stæv-ningerne i de sambehandlede sager, jf. forældelseslovens § 16, stk. 2, nr. 1, og altså mere end 30 år efter forældelsesfristens begyndelsestids-punkt for de af sagsøgerne fremsatte krav.
3.3.2. Anvendelse af regler om forældelse er ikke i strid med sagsøger-
nes menneskerettigheder.
Det gøres overordnet gældende, at detikke strider imod sagsøgernes menneskerettigheder, at de danske forældelsesregler anvendes i for-hold til de krav, som sagsøgerne rejser i denne sag.
Det følger således af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols fa-ste praksis vedrørende artikel 6 og 13, at nationale forældelsesregler som udgangspunkt kan håndhæves også ved krav om påståede kræn-kelser af rettigheder efter EMRK. Konventionen indeholder ikke selv regler om forældelse, og medlemsstaterne har derfor en betydelig skønsmargin ved fastsættelsen og anvendelsen af sådanne regler, som varetager legitime hensyn som retssikkerhed og bevismæssig klarhed.
Tilsidesættelse af de danske forældelsesregler forudsætter derfor, at der foreligger helt særlige omstændigheder. Dette gælder også i sager om alvorlig personskade.
Om sådanne særlige omstændigheder foreligger, vil i praksis bero på en samlet vurdering af den enkelte sags konkrete forhold, hvor det ofte vil have afgørende betydning, om den krænkede part som følge af forældelsesreglernes udformning og myndighedens ageren reelt har været afskåret fra rettidigt at rejse deres krav, og an- vendelse af nationale forældelsesregler vil føre til etuproportionalt re- sultat, jf. bl.a.
Stubbings m.fl. mod Storbritannien af 22. oktober 1996
180
(22083/93, 22095/83 m.fl.) og Højesterets dom trykt i UfR 2021, side 3257 H. At der efterfølgende foretages nye juridiske vurderinger, eller at der på et senere tidspunkt anlægges et andet eller mere kritisk syn på de samme faktiske forhold, kan imidlertid ikke føre til, at nationale foræl-delsesregler tilsidesættes.
I forhold til Person 1/Person 2-rapporten (bilag 3) så bemærker Søfarts-styrelsen, at rapportens konklusioner indeholder en juridisk kvalifika-tion af retsregler og allerede foreliggende faktuelle omstændigheder, som har været tilgængelige for sagsøgerne siden april måned 1990, eller i hvert fald siden offentliggørelsen af Granskningsrapporten i januar 1991. Det samme gælder for Taskforcens rapport.
Taskforcens vurderin-ger og konklusioner er efter Søfartsstyrelsens opfattelse mere bastante, og sprogbruget er generelt skærpet i forhold til Granskningsudvalgets rapport fra 1991.
Taskforcens rapport indeholder imidlertid ikke nye faktiske oplysninger, og der er intet i rapporten, som tyder på, at Sø-fartsstyrelsen efter branden har tilbageholdt faktiske oplysninger af af-gørende betydning for sagsøgernes mulighed for at rejse krav mod sty-relsen.
Den omstændighed, at Søfartsstyrelsen hverken dengang eller i dag de-ler Granskningsudvalgets vurderinger, eller at styrelsen, som anført af Taskforcen, i sin kommunikation skulle have nedtonet kritikken uden at gøre opmærksom på mulig inhabilitet, indebærer ikke, at sagsøgerne har været reelt afskåret fra at anlægge sag inden for den 30-årige foræl-delsesfrist.
3.4. Søfartsstyrelsen har ikke handlet ansvarspådragende ved
ikke at gennemføre en havnestatskontrol
Det bemærkes indledningsvis, at bevisbyrden for de forhold, der påbe-råbes til støtte for de rejste krav, påhviler sagsøgerne. En generel hen-visning til Person 1-rapporten og Taskforcens redegørelse kan ikke i sig selv løfte denne bevisbyrde.
En sådan uspecificeret henvisning til om-fattende rapportmateriale uden angivelse af, hvilke konkrete faktiske forhold der påberåbes, og hvordan disse angiveligt understøtter sagsø-gernes påstande, er ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at Søfartsstyrelsen har handlet ansvarspådragende eller krænket sagsøgernes menneske-rettigheder.
Retten må foretage en bevisvurdering af de fremlagte bevi-ser i sagen, og dette kan ikke blot ske ved henvisning til rapporten og redegørelsen.
Det er bl.a. et bevismæssigt spørgsmål, om Søfartsstyrelsen overhove-det var bekendt med, at Scandinavian Star ville gå i rutefart den 1. april
181
1990, jf. Person 1 og Person 2-rapporten samt nærmere oplysninger om skibet.
I rapporten antages det, at der gennem dagspressen på det rele-vante distriktskontor var viden om, at skibet Scandinavian Star var et stort passagerskib, der skulle sættes i fast fart mellem Frederikshavn og Oslo omkring begyndelsen af april, men iflg. rapporten kunne det ikke afdækkes, om der forelå konkret viden om, at skibet Scandinavian Star skulle ankomme og senere faktisk var ankommet til Frederikshavn præ-cis fredag den 30. marts 1990, jf.
Person 1 og Person 2-rapportens side 45 (bilag 3). På baggrund af de foreliggende oplysninger gør Søfartssty-relsen gældende, at styrelsen ikke var bekendt med, at Scandinavian Star var gået i rute. Retten i Næstved må herefter foretage sin egen be-visvurdering af dette spørgsmål.
Til støtte for frifindelsespåstandene gøres det gældende, at Søfartssty-relsen ikke har handlet ansvarspådragende (eller krænket EMRK) ved ikke at gennemføre en havnestatskontrol af Scandinavian Star senest den 6. april 1990, hvor skibet sidste gang før branden forlod en dansk havn.
Som beskrevet i svarskriftet i sag BS-45904/2023, afsnit 3.3.5.5, er Sø-fartsstyrelsen ikke enig i den konklusion, som er indeholdt i Person 1/Person 2-rapporten (bilag 3), og hvorefter reglerne om styrelsens tilsynsvirksomhed kombineret med krav om forsvarlig forvaltning fø-rer til, at Søfartsstyrelsen burde have gennemført en havnestatskontrol vedrørende Scandinavian Star, før skibet første gang sejlede fra Frede-rikshavn med passagerer.
Uanset om det vurderes, at styrelsens praksis mest hensigtsmæssigt kunnet have været eller burde være tilrettelagt anderledes, er der efter Søfartsstyrelsens opfattelse ikke grundlag for at konkludere, at det var en ansvarspådragende fejl endsige en krænkelse, at styrelsen ikke havde gennemført en havnestatskontrol.
Der henvises i den forbindelse til bemærkningerne i svarskriftet i sag BS-45904/2023, afsnit 3.3.5.5, idet det bemærkes, at konklusionerne i Person 1/Person 2-rapporten bygger på en fortolkning af det dagældende regelsæt for skibstilsyn kombine-ret med forvaltningsretlige grundsætninger, som i hvert fald i et vist omfang dokumenteres med henvisning til retskilder fra slutningen af 1990’erne og frem.
Det er som anført i svarskriftet i sag BS -45904/2023, afsnit 3.3.5.2, Søfartsstyrelsens opfattelse, at forfatterne i et vist omfang baserer deres konklusioner på efterrationaliseringer med afsæt i en rets-udvikling, som har fundet sted efter 1990.
Søfartsstyrelsen er imidlertid ikke enig i, at de forvaltningsretlige regler og principper, som gengives i Person 1/Person 2-rapporten (bilag 3),
182
kan føre til det resultat, at styrelsens tilsyn burde have omfattet en hav-nestatskontrol af skibet, før det første gang sejlede med passagerer. I den forbindelse lægger styrelsen blandt andet vægt på, at styrelsens til-syn var tilrettelagt i overensstemmelse med de internationale konventi-oner, som Danmark havde ratificeret, herunder 1974-SOLAS-konventio-nen og 1982-ParisMoU’et.
Endvidere var den danske praksis på området– som nævnt ovenfor og som anført i Granskningsrapportens side 160 (bilag 1)– på linje med den praksis, som efter det oplyste blev fulgt af de fleste andre lande, der havde ratificeret 1974-SOLAS-konventionen og indgået 1982-Paris Mou.
3.5 Manglende havnestatskontrol udgjorde ikke en krænkelse af
EMRK
I tillæg til det, som er anført ovenfor, afsnit 3.4, gøres det gældende, at Søfartsstyrelsen ikke har krænket sagsøgernes rettigheder efter EMRK, herunder artikel 2, ved ikke at gennemføre en havnestatskontrol med Scandinavian Star før den 7. april 2022.
Staten er efter EMRK artikel 2 ansvarlig for offentligt ansattes handlin-ger, men er som udgangspunkt ikke direkte ansvarlig for private aktø-rers handlinger eller undladelser på statens territorium.
Staten har imidlertid en pligt til aktivt at beskytte personer mod trusler mod deres liv, både fra statslige og ikke-statslige aktører. Denne pligt til beskyttelse af liv indebærer for det første en pligt til at sørge for, at der foreligger en lovgivning, der generelt forbyder berøvelse af liv og sikrer nødvendige strukturer til håndhævelse af et sådant forbud, herunder i form af effektive strafferetlige regler, som afskrækker personer fra at begå forbrydelser mod andre, samt øvrige håndhævelsesmekanismer, jf. bl.a. Makaratzis mod Grækenland af 20. december 2004 (50385/99).
Den materielle forpligtelse til aktivt at beskytte liv efter EMRK artikel 2 indebærer derudover, at staten vil skulle tage nødvendige og rimelige foranstaltninger for at beskytte enkeltpersoner, når staten er bekendt med en konkret og umiddelbar trussel.
Det bemærkes i den forbindelse, at en forudsætning for, at der kan statueres en krænkelse som følge af manglende iværksættelse af sådanne nødvendige og rimelige foran-staltninger, efter Søfartsstyrelsens opfattelse er, at der kan påvises en form for viden og tilregnelse, dvs. at myndighederne kan bebrejdes for deres undladelse.
Dette understøttes bl.a. af, at der generelt i både litte-raturen og EMD-praksis ses at blive lagt særlig vægt på, om myndighe-den vidste eller burde vide, at en krænkelse havde fundet sted, eller at
183
der var risiko herfor. Denne retstilstand er også lagt til grund i dansk retspraksis. I UfR 2018.2013 H fastslog Højesteret, at der ikke foreligger en krænkelse af EMRK, når myndigheden efter en samlet vurdering af de oplysninger, den modtog, ikke burde have haft en rimeligt begrun-det mistanke om, at der forelå en påregnelig risiko for den krænkelse, der senere indtrådte.
Søfartsstyrelsen gør gældende, at de kontraherende stater nyder en be-tydelig skønsmargin i forhold til opfyldelsen af deres positive forplig-telser efter EMRK, herunder artikel 2, hvilket så meget desto mere gæl-der, når der er tale om teknisk prægede områder, såsom sikkerheden til søs.
I forhold til EMRK artikel 2 gør styrelsen gældende, at der ikke er grundlag for at antage, at den danske stat har krænket artikel 2 i EMRK som følge af mangelfuld regulering af forhold, som er relateret til bran-den på Scandinavian Star. Der var således regler i Danmark på tids-punktet for ulykken, som opfylder kravene i såvel EMRK samt de rele-vante internationale konventioner, og styrelsen fulgte disse regler.
Det fremgår da også af Person 1/Person 2-rapporten om undersøgelse af Sø-fartsstyrelsens rolle forud for branden på Scandinavian Star, at der i Danmark var regler om, hvornår myndighederne skulle foretage havne-statskontrol, og at disse regler levede op til de internationale konventio-ner på området.
Søfartsstyrelsen gør endvidere gældende, at det fremgår af Person 1/Person 2-rapportens konklusion, side 48 (bilag 3), at de dagældende reg-ler, herunder bekendtgørelse nr. 475 af 11. oktober 1983 og bekendtgø-relse nr. 463 af 29. juli 1988, og den fra 1983 gældende praksis ikke førte til, at Søfartsstyrelsen i 1990 skulle have synet Scandinavian Star med henblik på at udstede en tilladelse til sejlads med passagerer eller anden certificering, inden skibet gik i fart med passagerer.
Som anført i rapporten var Danmark på tidspunktet for branden på Scandinavian Star bundet af SOLASkonventionen fra 1974, som også var tiltrådt af Bahamas, hvor skibet var indregistreret. Konventionen gav havnestaten – i dette tilfælde Danmark – adgang til at foretage hav-nestatskontrol og foreskrev gennemførelsen af denne som en mindre in-tens kontrol, der primært skal være en certifikatkontrol.
Kun hvis der er åbenbare grunde (»clear grounds«), skulle der foretages en videregå-ende kontrol. Det grundlæggende system i konventionerne er således, som anført i Person 1/Person 2-rapporten, side 46, at de påbyder myn-dighederne i den stat, hvor et skib er registreret (flagstaten) at sikre, at
184
skibet underkastes regelmæssige syn (flagstatskontrol), hvorimod der alene lægges op til en mindre intensiv kontrol fra havnestatens side.
Den kritik af Søfartsstyrelsens praksis, som også er indeholdt i Gransk-ningsrapporten, og som i en mere specifik form gentages i Person 1-rap-porten (bilag 3), kan ikke tolkes således, at Søfartsstyrelsens praksis har udgjort en krænkelse af sagsøgernes rettigheder efter EMRK, herunder artikel 2.
Der henvises herom blandt andet til EMD’s dom i R.S. mod Letland af 8. marts 2018 (44154/14), hvor EMD fandt, at en passager på et privatfly, som var involveret i en flyulykke, ikke var berettiget til godtgørelse fra staten Letland. Domstolen fandt, at Letland havde tilstrækkelige regler vedrørende sikkerheden på private fly, og tillagde det blandt andet vægt, at disse regler levede op til de krav, som kunne udledes af EU-retten og folkeretten, jf. præmis 87 og 90, hvor følgende anføres:
“87. […] Therefore, the legal regulation of the safety of private flights in the respondent State did not fall short of the international or Euro-pean standards in this regard at the material time.
In view of the wide margin of appreciation afforded to the contracting States in such a dif-ficult technical sphere as aviation safety (see paragraph 81 above), the Court considers that the Convention does not go as far as to require that the States introduce higher standards than those recognized un-der international or European law .
That being said, member States may choose to provide a higher standard of protection than that pro-vided for in international or European law.
[…]
90. In view of the wide margin of appreciation afforded to the con-tracting States in such a difficult technical sphere as aviation safety, the contracting States are not required under the Convention to regu-late the safety levels of different types of flights in an identical manner (see paragraphs 81-82 above ).
The Court notes that the domestic regu-lation at the material time did not fall below the requirements of inter-national and European law as it prescribed in clear and detailed terms a pilot’s responsi bility for flight safety in the circumstances at issue.
The Court concludes that the respondent State did not overstep its margin of appreciation by not providing a more stringent legislative framework than that incorporated in international or European stand-ards at the relevant time. ” (vores understregninger)
185
De internationale konventioner, som var gældende på tidspunktet for branden på Scandinavian Star, fastslog som et grundprincip, at flagsta-ten havde det overordnede ansvar for sikkerheden om bord på skibe. Konventionerne indeholdt regler om periodisk flagstatskontrol og certi-ficering, hvis overordnede formål var at sikre, at flagstaten udøvede et effektivt tilsyn med sikkerheden.
De enkelte landes forpligtelser i forhold til havnestatskontrol med udenlandske skibe fra andre konventionslande skal ses i lyset af det ovenfor nævnte grundlæggende princip, idet kontrollen var baseret på den grundlæggende antagelse om, at flagstatens periodiske syn i til-strækkelig grad varetog hensynet til sikkerheden for skibets passagerer og besætning. Havnestatskontrollen var derfor i sin natur en mindre in-tensiv kontrol og alene en kontrol, som var tænkt som et supplement til flagstatskontrollen.
Som beskrevet i Granskningsrapporten side 160-161 (bilag 1) var den havnestatskontrol, som var gennemført i Danmark og Norge på tids-punktet for branden på Scandinavian Star, på linje med det, som var krævet i henhold til internationale konventioner, og på linje med den praksis, som var gældende i de fleste andre europæiske lande, der havde tilsluttet sig 1982-Paris MoU.
Blandt andet som følge heraf er der intet belæg for at konkludere, at Søfartsstyrelsens praksis før branden på Scandinavian Star medførte en krænkelse af sagsøgernes rettigheder i medfør af EMRK, artikel 2.
Dette gælder, selvom retten måtte finde, at styrelsens praksis ikke levede op til nationale krav om forsvarlig for-valtning, som medførte, at Danmark skulle udføre en havnestatskon-trol, der gik videre end de krav, der var gældende i medfør af de inter-nationale konventioner på området.
Søfartsstyrelsen gør som anført desuden gældende, at styrelsen ikke var bekendt med, at Scandinavian Star var gået i rute, og sagsøgerne har ikke ført bevis for, at styrelsen besad eller burde have besiddet en mere konkret viden om skibets forhold, som kunne have givet anledning til iværksættelse af yderligere foranstaltninger, herunder gennemførelse af havnestatskontrol ud over de nationale og internationale krav.
Søfarts-styrelsen kendte notorisk og ubestridt ikke til forholdene på Scandina-vian Star, og der forelå heller ikke nogen særlig anledning eller viden, som kunne have givet styrelsen en konkret, rimeligt begrundet mis-tanke om en påregnelig risiko for den krænkelse, der indtraf.
Endelig gøres det gældende, at en eventuel krænkelse af sagsøgernes rettigheder efter EMRK alene kan medføre krav om godtgørelse efter konventionens regler, hvis det kan lægges til grund, at gennemførelsen
186
af en havnestatskontrol ville have haft konkret betydning for sagsøger-nes situation, herunder de indtrufne skader, jf. nedenfor om årsagssam-menhæng.
3.6 Årsagssammenhæng
Søfartsstyrelsen gør gældende, at selv hvis styrelsen havde gennemført en havnestatskontrol af Scandinavian Star før den 7. april 1990, er det overvejende sandsynligt, at en sådan kontrol primært havde bestået i en kontrol af skibets certifikater. Derfor gør Søfartsstyrelsen gældende, at sagsøgerne ikke har bevist, at brandforløbet og dets konsekvenser kunne have været undgået, selv hvis en havnestatskontrol var gennem-ført før brandnatten.
Der henvises i den forbindelse til Granskningsrapporten (bilag 1), afsnit 4.5.1 og 4.6.1, jf. Granskningsrapportens side 56 og 57, idet det bemær-kes, at den seneste besigtigelse af Scandinavian Star, foretaget af Lloyd’s Register på vegne af Bahamas som le d i flagstatskontrollen, blev udført i perioden den 2. – 5. januar 1990 i Miami, og at kontrollen resulterede i udstedelsen af et nytSOLAS Passenger Safety Certificate den 5. februar 1990 med gyldighed til den 18. januar 1991.
Det er Søfartsstyrelsens opfattelse, at en havnestatskontrol overvejende sandsynligt ikke ville have ført til, at fysiske mangler ved skibet eller mangler ved skibets besætning og besætningens træning var blevet konstateret i forbindelse med en havnestatskontrol.
I den forbindelse gør styrelsen også gældende, at almindelige krav til forsvarlig forvalt-ning ikke kan føre til fortolkningerne af de dagældende regler for skibs-tilsyn, som indebærer, at styrelsen, uden konkret mistanke om mangler ved sikkerheden om bord på Scandinavian Star, var forpligtet til at ud-føre en havnestatskontrol, som går ud over en certifikatkontrol.
Styrel-sens synspunkt herom er ikke nyt, idet styrelsen stedse har været af den opfattelse, at en konsekvent fravigelse af princippet om gensidig aner-kendelse af certifikater i 1974-SOLAS-konventionen for passagerskibe, der sejlede under fremmed flag, ville være i strid med Danmarks inter-nationale forpligtelser.
Der henvises om ovenstående til afsnit 3.3.2 i Søfartsstyrelsens svar-skrift i sag BS-45904/2023 med omtale af Granskningsudvalgets konklu-sioner og styrelsens bemærkninger hertil samt til samme svarskrifts af-snit 3.3.3 med gengivelse af styrelsens notat af januar 1991 (bilag E, side 3) og afsnit 3.4.3 med omtale af de ændringer i praksis, som blev gen-nemført umiddelbart efter branden på Scandinavian Star.
187
Det er styrelsens opfattelse, at styrelsen, herunder henset til de klare til-kendegivelser i forarbejderne til 1980-skibssikkerhedsoven, ikke har handlet ansvarspådragende ved ikke at gennemføre et kontrolsystem, som gik videre end det, der var foreskrevet i 1974-SOLAS-konventio-nen. Efter disse regler skulle en fysisk besigtigelse af fremmede landes skibe reserveres til tilfælde, hvor skibene ikke var udstyret med sikker-hedscertifikater fra flagstaten i henhold til konventionen, eller til til-fælde, hvor der var åbenbare grunde (”clear grounds”) til at gennem-føre en fysisk kontrol.
Det er ikke godtgjort, at gennemførelsen af en havnestatskontrol efter de dagældende regler og retningslinjer faktisk ville have forhindret det tilsyneladende bevidst iværksatte brandforløb og/eller væsentligt foran-dret eller afværget brandforløbets tragiske følger.
Der foreligger ikke dokumentation for, at styrelsen havde eller ville have haft sådanne åbenbare grunde (”clear grounds ”), at styrelsen efter de dagældende reg-ler i forbindelse med en eventuel havnestatskontrol skulle/burde have foretaget en mere eller mindre omfattende fysisk gennemgang af sik-kerheden på skibet på linje med den, som skulle foretages ved et syn.
Der henvises i den forbindelse endvidere til svarskriftet i sag BS-45904/2023, afsnit 3.3.2, hvor Søfartsstyrelsen påpeger, at stævningen i forhold til netop spørgsmålet om, hvad der ville have været opdaget ved en havnestatskontrol, indeholder et forkert referat af Gransknings-udvalgets konklusioner.
Således anføres i stævningen, side 7, 2. afsnit, at Granskningsudvalget konstaterer, at manglerne ved skibets sikker- hed og besætningens træning ved en havnestatskontrol ”…efter de ret- ningslinjer som var gældende for processen for havnestatskontrol på ulykkes-tidspunktet …” ville være blevet afsløret.
Dette er imidlertid ikke en kor-rekt gengivelse af rapportens konklusion, da Granskningsudvalget netop konstaterer, at en havnestatskontrol efter den dagældende prak-sis formentlig alene havde været en certifikatkontrol.
Det er denne praksis, som Granskningsudvalget kritiserer, samtidig med at udvalget konstaterer, at der ”… i første rekke blir en kritikk av selve systemet som SO-LAS og Paris-memorandumet synes å legge opp til... ”, jf. Granskningsrap-porten (bilag 1), side 161.
Endelig er det ikke dokumenteret, at styrelsen– selv hvis der have væ- ret gennemført en mere eller mindre omfattende kontrol af de operatio-nelle forhold på skibet – skulle have kunnet forhindre følgerne af det bevidst iværksatte brandforløb. Der foreligger i det hele taget ingen do-kumentation for, at en havnestatskontrol kunne have ført til, at skibet ikke var afsejlet, eller at følgerne af det angiveligt bevidst iværksatte brandforløb var blevet væsentligt mindre omfattende.
188
Søfartsstyrelsen har derfor ikke begået ansvarspådragende fejl ved ikke at have gennemført en havnestatskontrol med Scandinavian Star før den 6. april 1990, og selv hvis en sådan kontrol havde været gennem-ført, havde den ikke ført til, at brandforløbet var afværget, eller at bran-dens konsekvenser havde været væsentligt mindre alvorlige.
Selv hvis det lægges til grund, at styrelsen måtte have begået en fejl ved ikke at tilrettelægge sin praksis såedes, at der blev gennemført en hav-nestatskontrol af skibet, er der ikke tale om en sådan grov fejl, som kan føre til krav om betaling af godtgørelse eller udgøre et brud på EMRK.
3.6.1. Særligt vedrørende Taskforcens konklusioner om betydningen
af en havnestatskontrol, hvis en sådan var foretaget
Der henvises indledningsvist til Søfartsstyrelsens processkrift B af 23. maj 2025, som udførligt behandler Taskforcens rapport og de heri inde-holdte konklusioner.
I forhold til Taskforcens konklusioner om betydningen af en havne-statskontrol, hvis en sådan havde været gennemført på Scandinavian Star, jf. Taskforcens rapport (bilag H), side 251, gør Søfartsstyrelsen overordnet gældende, at disse er uden reel betydning for afgørelsen af denne retssag.
Dette skyldes dels, at Søfartsstyrelsen fastholder, at det ikke udgjorde en ansvarspådragende fejl eller en krænkelse af sagsøgerens rettighe-der, at en havnestatskontrol ikke blev gennemført før brandnatten, jf. nærmere ovenfor, afsnit 3.4 og 3.5, og dels at Taskforcens konklusioner ikke understøtter, at der er en årsagssammenhæng mellempå den ene side de forhold, som efter Taskforcens opfattelse kunne have været kon- stateret og udbedret i forbindelse med en havnestatskontrol,og på den anden side sagsøgernes skader og tab ved brandforløbet, jf. nærmere nedenfor (afsnit 3.6).
Det gøres gældende, at Taskforcens rapport ikke udgør bevis for år-sagssammenhæng mellem den hævdede fejl / krænkelse og sagsøgernes skader og tab ved brandforløbet
Der henvises indledningsvist igen til Søfartsstyrelsens processkrift B af 23. maj 2025 i dets helhed samt navnlig til skriftets afsnit 3.4, som inde-holder detaljerede anbringender om grundlaget for Taskforcens kon-klusioner, som Søfartsstyrelsen ikke mener kan lægges til grund i denne sag. Processkriftet indeholder tillige Søfartsstyrelsens anbringender om
189
betydningen af Taskforcens arbejdsmetoder og grundlaget for dens konklusioner samt betydningen heraf for, hvordan Taskforcens konklu-sioner kan anvendes i denne retssag.
I tillæg til Søfartsstyrelsens overordnede anbringende om manglende årsagssammenhæng gør styrelsen gældende, at selv hvis det lægges til grund, at den manglende gennemførelse af en havnestatskontrol ud-gjorde en ansvarspådragende fejl og / eller en krænkelse af sagsøgernes rettigheder efter EMRK, så kan det ikke heraf udledes, at brandforløbet i forhold til de enkelte sagsøgere i denne sag ville have fået mindre ind-gribende eller mindre alvorlige konsekvenser, hvis der havde været gennemført en havnestatskontrol.
Der er derfor ikke bevis i rapporten for nogen årsagssammenhæng mellem de forhold, som efter Taskfor-cens opfattelse kunne have været konstateret og udbedret i forbindelse med en havnestatskontrol, og sagsøgernes skader og tab ved brandfor-løbet.
For det første konkluderer Taskforcen således, at en havnestatskontrol ikke ville have forhindret branden på Scandinavian Star. De mangler, som efter Taskforcens vurdering ville have været konstateret ved en havnestatskontrol, kunne således have været udbedret ganske hurtigt (dvs. inden for 1-2 dage), og det er efter Taskforcensvurdering ”ikke re- alistisk” at forestille sig, at besætningen, uanset hvor god dens træning havde været, kunne have afholdt gerningsmanden fra at påsætte bran-den, jf. herved Taskforcens rapport (bilag H), side 246 og 253.
For det andet er der ikke noget i Taskforcens konklusioner, der under-støtter, at brandforløbet ville have været uden væsentlige konsekven-ser, herunder at tab af mange menneskeliv kunne have været undgået, hvis der havde været gennemført en havnestatskontrol.
Uanset at Task-forcen således konkluderer, at korrekt skiltning, udbedring af defekte branddøre, opdatering af nødplanen og gennemførelse af båd- og brandøvelse sandsynligvis ville have haft en positiv indvirkning på hændelsesforløbet, og at passagererne ville have haft bedre overlevel- sesmuligheder, så udtaler Taskforcen sigikke om sandsynligheden for, at dette ville have haft nogen konkret betydning for nogle af sagsøgerne (eller sagsøgernes pårørende) i denne sag samt i givet fald for hvilke og hvordan.
For så vidt angår de af sagsøgerne, som var om bord på Scandinavian Star på brandnatten, uden at de mistede pårørende i branden, er det ef-ter Søfartsstyrelsens opfattelse særligt vanskeligt på grundlag af Task-forcens konklusion at vurdere, hvordan en havnestatskontrol med det resultat, som Taskforcen finder sandsynligt, konkret ville have påvirket
190
hændelsesforløbet. Selv hvis Taskforcens konklusion lægges til grund, ville de pågældende efter Taskforcens vurdering med al sandsynlighed stadig have oplevet brandnatten, og de ville fortsat være blevet evakue-ret fra færgen i forbindelse med en brand, der ville have haft tragiske følger i form af tab af mange menneskeliv.
Hvis den udokumenterede beskrivelse i stævningen er retvisende, gæl-der det for sagsøger 1-3, sagsøger 5-20 og sagsøger 23-27, at de ikke mi- stede pårørende i branden, og at Taskforcens konklusionikke peger i retning af, at det traumatiske brandforløb kunne have været undgået, selvom der var gennemført en havnestatskontrol. Søfartsstyrelsen kan ikke holdes ansvarlig for selve brandens opståen.
Den skyldes, at en el-ler flere personer med et ukendt motiv tilsyneladende forsætligt satte ild til brandbart materiale i skibets indre, herunder igen tilsyneladende på en sådan måde, at det var egnet til at skabe en både farlig og ødelæg-gende brand.
Selv det bedst indrettede og mest ideelle tilsynsregime kan ikke forhindre, at sådanne påsatte brande til søs får alvorlige konse-kvenser, herunder i nogle tilfælde fører til personskader og / eller tab af menneskeliv.
Således som brandene er beskrevet i blandt andet Granskningsudval-gets rapport, anser Søfartsstyrelsen det for at være mest sandsynligt, at brandene under alle omstændigheder ville have forvoldt omfattende skader på brandnatten. Selv et mandskab, som havde afholdt en brand-øvelse, ville kun i begrænset omfang have været i stand til at forhindre brandenes tragiske konsekvenser. Der henvises herom specifikt til den omfattende redegørelse for Søfartsstyrelsens detaljerede synspunkter i processkrift B af 23. maj 2025, afsnit 3.4.3.
Søfartsstyrelsen gør i relation til ovenstående gældende, at retten til godtgørelse efter EMRK forudsætter, at der er sket en krænkelse af sag- søgernes rettigheder efter konventionen,og at der er sammenhæng mellem krænkelsen og den tort, hver af sagsøgerne har lidt, jf. herved blandt andet Shesti Mai Engineering OOD and Others v. Bulgaria (17854/04). En sådan årsagssammenhæng foreligger ikke i denne sag.
3.7 Søfartsstyrelsen har heller ikke krænket sagsøgernes rettighe-
der ved ikke i tilstrækkelig grad at undersøge forløbet efter branden
Sagsøgerne gør i stævningen gældende, at Søfartsstyrelsen har krænket sagsøgernes rettigheder efter EMRK, fordi ”… det har taget Søfartsstyrel-sen 32 år at foranstalte en uafhængig undersøgelse af sagen og fastlægge et an-svar ”.
191
I forhold til sagsøgernes anbringende herom bemærkes indledningsvist, at Person 1/Person 2-rapporten (bilag 3), hvortil anbringendet angive-ligt refererer, ikke ”fastlægger noget ansvar” i forhold til Søfartsstyrel-sens tilsynsmyndighed. Rapporten beskæftiger sig ikke med ansvars-mæssige forhold, herunder spørgsmålet om, hvorvidt de almindelige erstatningsbetingelser om ansvarsgrundlag, tab og årsagssammenhæng er opfyldte.
Det bestrides endvidere, at det udgør et brud på sagsøgernes rettighe-der efter EMRK, at erhvervsministeren i 2021 bestilte en ekstern juridisk vurdering vedrørende styrelsens rolle i sagen.
Som beskrevet i svarskriftet i sag BS-45904/2023, afsnit 3.3, sikrede Dan-mark, Norge og Sverige umiddelbart efter branden i 1990, at der blev foretaget omfattende undersøgelser af brandforløbet, herunder dels en politimæssig efterforskning, dels en uafhængig granskning af forløbet, der blev ledet af en norsk højesteretsdommer. Granskningen blev gen-nemført af et udvalg af personer, der besad såvel fagkyndige og tekni-ske kompetencer, samt personer med akademisk og juridisk baggrund.
Granskningsrapporten (bilag 1) fra januar 1991 blev offentliggjort, og rapporten indeholdt såvel omfattende oplysninger om myndighedernes praksis og rolle som en vurdering heraf.
I forhold til sidstnævnte be-mærkes, at Granskningsrapporten (bilag 1) indeholder en kritik af de danske og norske søfartsmyndigheders ageren, herunder af den prak-sis, som før branden i 1990 blev fulgt for havnestatskontrol med frem-mede landes passagerskibe, der sejlede fra danske og norske havne.
Ud over at kritisere denne praksis konstaterede Granskningsudvalget end-videre, at det forhold, at Scandinavian Star ikke havde gennemgået en havnestatskontrol, var et resultat af netop denne praksis, jf. svarskriftet i sag BS- 45904/2023, afsnit 3.3.2.
Særligt om Granskningsrapporten bemærkes, at der var tale om en offi-ciel undersøgelse, der var uafhængig, henset til at samtlige af Gransk-ningsudvalgets medlemmer havde en fri og uafhængig stilling uden rapporteringspligt eller instruktion fra de stater, der havde udpeget medlemmerne.
I den forbindelse bemærkes, at udvalgsmedlemmet Person 5, som på tidspunktet for branden var chef for Søfartsstyrelsens Opklarings- og Kontrolenhed, og som indtil 1. januar 1990 havde ansvaret for havnestatskontrollen,ikke deltog i udvalgets arbejde vedrørende vurderingen af havnestatskontrollens tilstrække-lighed, jf. Granskningsrapporten (bilag 1), afsnit 2.7, side 15.
192
Det er som følge af ovenstående også faktuelt forkert, når det anføres af sagsøgerne, at det har taget 32 år at foranstalte en uafhængig undersø-gelse af brandforløbet, herunder af myndighedernes rolle heri. En så-dan omfattende og grundig undersøgelse blev netop opstartet blot få måneder efter branden og færdiggjort mindre end et år efter denne.
Det udgør ikke en selvstændig krænkelse af reglerne i EMRK, at der mange år senere er foretaget en fornyet juridisk vurdering af visse af de for-hold, som Granskningsudvalget i 1991 tog stilling til. Det gælder heller ikke, selvom rapporten i et eller andet omfang når til en anden eller mere vidtgående konklusion end den, som Granskningsudvalget kom frem til i 1991.
De processuelle forpligtelser i EMRK artikel 2, 6 og 13 indebærer over-ordnet, at konventionsstaterne har en processuel forpligtelse til at fore-tage en effektiv og uafhængig undersøgelse i tilfælde af dødsfald (arti-kel 2), jf.
Paul og Audrey Edwards mod Storbritannien af 14. marts 2002 (46477/99) og Ramsahai mfl. mod Nederlandene af 15. maj 2007 (52391/99), at staterne skal sikre adgang til retfærdig rettergang, herun-der adgang til en retfærdig og offentlig høring inden for en rimelig tids-ramme af en uafhængig og upartisk domstol (artikel 6), og at staterne skal sikre adgang til effektive retsmidler for krænkelser af konventio-nens rettigheder (artikel 13).
Den danske Søfartsstyrelses rolle blev som nævnt også grundigt be-handlet i NOU 1991:1A Scandinavian Star-ulykken fra Granskningsud-valget. Søfartsstyrelsens rolle og de generelle regler om syn er herud-over blevet beskrevet i to notater udarbejdet af Søfarts styrelsen: ”Notat om spørgsmålet om syn af Scandinavian Star i 1990 og efterfølgende skærpelser af sikkerheden på passagerskibe” af 9. december 2010 (bilag 4), samt ”Søfartsstyrelsens udtalelse vedr. Folketingets Retsudvalgs spørgsmål 668 og 669 alm. del stillet af udvalget den 1. juni 2016 efter ønske fra Folketingsmedlem 2 (EL)” af 26. oktober 2016 (bilag 5).
Sagsøgerne har ikke i henvist til forhold, som kan føre til, at Søfartssty-relsen har krænket sagsøgernes rettigheder efter konventionen som følge af manglende iagttagelse af ovennævnte krav. Tværtimod ligger det fast, at Danmark i forhold til branden på Scandinavian Star har ef-terlevet konventionens regler på alle disse punkter. Det kan således konstateres, at
- brandforløbet er undersøgt ved en politimæssig efterforskning,
som blev startet straks efter brandforløbets afslutning.
193
- den politimæssige efterforskning førte til gennemførelsen af en
straffesag overfor skibets reder, rederiets direktør og skibets kaptajn. Straffesagen blev afsluttet i 1994.
- brandens årsager og ansvaret herfor blev undersøgt ved den
parallelt iværksatte fællesnordiske granskning, som også omfat-tede stillingtagen til myndighedernes rolle. Resultatet af denne uafhængige granskning forelå i januar 1991.
- der blev iværksat arbejde med henblik på at forbedre sikkerhe-
den til søs, herunder med henblik på at undgå tilsvarende kata-strofale brandforløb i fremtiden.
- overlevende og pårørende til de omkomne i årene efter branden
har haft fri og uhindret adgang til domstolsprøvelse af deres eventuelle erstatningskrav, herunder til anlæggelse af retssager mod myndighederne.
-der foreligger oplysninger om, at hovedparten af brandens ofre
eller disses pårørende faktisk har modtaget en erstatning for de-res tab fra rederiets ansvarsforsikring. jf. Granskningsrappor-tens side 185 ( bilag 1 ).
Særligt i forhold til den politimæssige efterforskning og i forhold til Granskningsrapporten bemærkes, at disse undersøgelser blev gennem-ført og afsluttet i god tid før det tidspunkt, hvor forældelsesfristen for anlæggelse af erstatningssager i henhold til den dagældende forældel-seslovgivning udløb.
3.7.1 Taskforcens konklusion om myndighedsinhabilitet må forkastes
som forkert
Taskforcen konkluderer, at Søfartsstyrelsen fra tidspunktet for Gransk-ningsudvalgets rapport fra 1991 fik partslignende status i spørgsmål om, hvorvidt Granskningsudvalgets kritik var berettiget, samt i relation til de fremadrettede konsekvenser af kritikken for styrelsen, og at Sø-fartsstyrelsen derfor var inhabil efter reglerne om myndighedsinhabili-tet, jf. herved Taskforcens redegørelse, kapitel 11, afsnit 4.3 (bilag H).
Søfartsstyrelsen gør gældende, at styrelsen ikke var myndighedsinha-bil, og bemærker i øvrigt, at Tasforcens konklusioner under alle om-stændigheder ikke har nogen betydning for afgørelsen af denne sag. Ta-skforcens konklusioner er efter Søfartsstyrelsens opfattelse udtryk for en grundlæggende misforståelse af de forvaltningsretlige regler om
194
myndighedsinhabilitet og kan derfor ikke lægges til grund. Dette un-derstøttes af Justitsministeriets notat om habilitet, udarbejdet i forlæn-gelse af Taskforcens rapport, hvori det entydigt lægges til grund, at Ta-skforcens forståelse af reglerne om myndighedsinhabilitet er forkert, og at Søfartsstyrelsen ikke har været myndighedsinhabil (bilag M).
Som nærmere beskrevet i Søfartsstyrelsens processkrift B af 23. maj 2025 og i Justitsministeriets notat (bilag M) følger reglerne om myndig-hedsinhabilitet af almindelige uskrevne retsgrundsætninger, men har i det væsentligste samme indhold som reglerne om personlig inhabilitet i forvaltningslovens § 3.Myndighedsinhabilitet kan således opstå i situa-tioner, hvor en myndighed har en sådan særlig og konkret interesse i en sag, at der kan rejses en begrundet tvivl om myndighedens upartisk-hed, eksempelvis hvor myndigheden selv er part, eller hvor der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl herom.
Al-mindelige myndighedsinteresser, herunder faglige og institutionelle in-teresser knyttet til myndighedens kompetenceområde, kan ikke sidestil-les med personlige eller private interesser og medfører derfor ikke inha-bilitet.
Det er således helt sædvanligt og forudsat i forvaltningsretten, at en myndighed undersøger og forholder sig til eventuelle fejl begået af myndigheden selv eller dens ansatte, også når myndigheden har været genstand for kritik, uden at dette medfører parts- eller partslignende status eller inhabilitet.
Det samme gælder, hvor en myndighed kritise-res af eksempelvis Ombudsmanden, eller hvor der rejses krav mod myndigheden på erstatningsretligt eller menneskeretligt grundlag.
Det er derfor en grundlæggende fejlforståelse af reglerne, når Taskfor-cen antager, at Granskningsudvalgets kritik i sig selv medførte, at Sø-fartsstyrelsen var inhabil ved behandlingen af spørgsmål om kritikkens berettigelse og dens konsekvenser. Taskforcen henviser da heller ikke til retspraksis eller ombudsmandsudtalelser, som understøtter et sådant synspunkt.
En retstilstand, hvorefter risiko for eller faktisk udtalt kritik skulle afskære en myndighed fra at forholde sig til eller redegøre for de kritiserede forhold over for eksempelvis Folketinget, ville være både uholdbar og uforenelig med grundlæggende forvaltningsretlige prin-cipper.
3.7.2 Taskforcens konklusioner om brud på en sandhedspligt må for-
kastes som forkerte
Offentlige myndigheder og deres ansatte er underlagt et almindeligt forvaltningsretligt princip om sandhedspligt, hvorefter embedsværket ikke kan yde bistand, der indebærer, at embedsværket selv, et ministe-rium eller en minister videregiver urigtige oplysninger. Det samme
195
gælder for oplysninger, som ikke i sig selv kan anses for urigtige, men som i den givne sammenhæng må betragtes som vildledende, eksem-pelvis som følge af fortielse af andre væsentlige oplysninger.
Taskforcen konkluderer, at der i årene efter brandforløbet er sket, hvad Taskforcen kalder ”et skred” i Søfartsstyrelsens kommunikation med omverdenen, der kommer til udtryk ved, at Søfartsstyrelsen efter Task-forcens opfattelse har fortiet eller nedtonet den kritik, som var inde-holdt i Granskningsudvalgets rapport fra 1991. Taskforcen mener der-for, at Søfartsstyrelsen har handlet i strid med den sandhedspligt, som gælder for offentlige myndigheder.
Søfartsstyrelsen bestrider, at der foreligger et brud på sandhedspligten. Søfartsstyrelsen har tværtimod siden ulykken på Scandinavian Star på loyal og passende vis informeret offentligheden og øvrige myndigheder om den kritik, som var indeholdt i Granskningsudvalgets rapport. Der er derfor intet grundlag for den kritik, som Taskforcen rejser af Søfarts-styrelsens kommunikation.
Taskforcens vurderinger er grundlæggende præget af, at de baserer sig på Taskforcens egne, ukarakteristisk subjektive fortolkninger af Granskningsudvalgets konklusioner.
Frem for en loyal gengivelse af rapportens faktiske indhold anvender Taskforcen således ved sin ud-lægning af Granskningsudvalgets beskrivelser værdiladede udtryk som, at myndighederne skulle have ”sovet i timen” , at der var begået fejl ”på ledelsesniveau” , og at kritikken var ”hård, Disse udlægninger og tolkninger hen over Granskningsudvalgets rapport er Søfartsstyrel-sen grundlæggende uenig i.
Granskningsudvalgets kritik af praksis for havnestatskontrol var således i første række en systemkritik, som ud-sprang af den internationale regulering, der gjaldt på tidspunktet, og som udvalget fandt mangelfuld.
Granskningsudvalget udtalte, at Sø-fartsstyrelsen ikke helt kunne fritages for kritik, men konstaterede sam-tidig, at styrelsen ikke havde handlet i strid med konkrete retlige for-pligtelser, og at det ikke uden videre var klart, om en ændring af prak-sis kunne gennemføres uden risiko for at handle i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
Denne forståelse har Søfartsstyrelsen konsekvent lagt til grund og kom-munikeret til offentligheden og øvrige myndigheder siden rapportens offentliggørelse i januar 1991. Søfartsstyrelsen har således ikke søgt at skjule eller nedtone Granskningsudvalgets kritik, der i øvrigt har været offentligt kendt og genstand for betydelig offentlig og politisk debat. Søfartsstyrelsen har blandt andet i sag BS-45904/2023- NAE, afsnit 3.3.2.
196
og i processkrift B, afsnit 5 behandlet Granskningsudvalgets konklusio-ner.
De konkrete eksempler, som Taskforcen har analyseret og baseret sine vurderinger på, er nærmere gennemgået i processkrift B af 23. maj 2025, afsnit 5.2.1 – 5.2.3, hvor der redegøres for, at Søfartsstyrelsens kommuni-kation har været korrekt og i overensstemmelse med Granskningsud-valgets faktiske konklusioner.
3.8 De enkelte sagsøgeres ret til godtgørelse bestrides
Det er som nævnt ovenfor fast antaget i dansk ret, at det følger af EMRK artikel 13, sammenholdt med princippet i erstatningsansvarslo-vens § 26, at en person skal tilkendes godtgørelse, hvis personen efter EMD’s praksis efter EMRK artikel 41 ville have kra v herpå.
Søfartsstyrelsen gør imidlertid gældende, at betingelserne for tilken-delse af godtgørelse efter EMRK artikel 41 ikke er opfyldt, idet der efter EMD’s praksis ikke foreligger sådanne omstændigheder, der kan be-grunde en godtgørelse. Dette gælder, uanset om retten måtte finde, at der foreligger en krænkelse af konventionen, idet en konstateret kræn-kelse ikke i sig selv medfører ret til godtgørelse efter artikel 41.
EMRK artikel 41 har følgende ordlyd:
” “If the Court finds that there has been a violation of the Conven-tion or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”
Et krav på godtgørelse i medfør af EMRK artikel 41 forudsætter således kumulativt: (i) at der er konstateret en krænkelse af en rettighed beskyt-tet af konventionen, (ii) at national ret alene giver mulighed for delvis godtgørelse eller genoprettelse, og (iii) at tilkendelse af godtgørelse er nødvendig for at sikre den krænkede part en retfærdig oprejsning (”just satisfaction”).
Sagsøgerne har på trods af Søfartsstyrelsens opfordringer undladt at oplyse nærmere om den kompensation, som ifølge Granskningsudval-gets rapport blev udbetalt til sagsøgerne fra rederiets ansvarsforsik-ringsselskaber umiddelbart efter ulykken. Denne undladelse må tillæg-ges processuel skadevirkning så- ledes, at det må lægges til grund, at sagsøgerne allerede har modtaget fuld kompensation, herunder en
197
kompensation, som endog overstiger det niveau, der efter dansk ret sædvanligvis kan tilkendes. Der er derfor ikke grundlag for at antage, at yderligere godtgørelse er nødvendig for at sikre sagsøgerne en ret-færdig oprejsning (”just satisfaction”). Den prak sis, som sagsøgerne har påberåbt sig vedrørende tilkendelse af godtgørelse efter EMRK på trods af forudgående kompensation fra private, vedrører ikke sammenligne-lige forhold og kan allerede derfor ikke føre til et andet resultat.
Hertil kommer, at den hævdede krænkelse angår en påstået tilsidesæt-telse af tilsynsforpligtelser, som på det relevante tidspunkt blev udøvet i overensstemmelse med det daværende internationale regelværk. Alle-rede af denne grund foreligger der ikke en krænkelse af en sådan ka-rakter, at tilkendelse af godtgørelse efter EMRK artikel 41 kan anses for nødvendig.
Særligt for så vidt angår de sagsøgere, der ikke selv var ombord, be-mærker Søfartsstyrelsen, at det kun er personer, der har været ofre for en krænkelse, som kan tilkendes kompensation efter EMRK artikel 41, jf. artikel 34. Det er som udgangspunkt kun de personer, der selv har været udsat for en direkte krænkelse, der kan anerkendes som ofre i konventionens forstand.
Søfartsstyrelsen er opmærksom på, at EMD i særlige tilfælde anerken-der, at også nærtstående til personer, der har været udsat for en grov krænkelse, kan anses som indirekte ofre for en krænkelse og på den baggrund være berettiget til på selvstændigt grundlag at modtage godt-gørelse. Det er Søfartsstyrelsens opfattelse, at der allerede på grund af den påståede krænkelses karakter, ikke kan blive tale om, at personer, der ikke selv var ombord på S-STAR på ulykkesnatten, kan anses som ofre efter EMRK.
For at en person kan anerkendes som indirekte offer, kræves det desu-den, at vedkommende var både formelt og reelt nærtstående til den di-rekte krænkede person. For ægtefæller indebærer dette blandt andet, at der på krænkelsestidspunktet skulle bestå et samliv.
De af sagsøgerne, der ikke selv var ombord på Scandinavian Star, har fremlagt dokumen-tation for deres formelle familiære relationer til de omkomne passage-rer, men har på trods af Søfartsstyrelsens opfordring hertil og rettens bemærkninger om processuel skadevirkning ikke redegjort for deres re-elle relation til de omkomne passagerer.
Retten må i fraværet heraf der-for lægge til grund, at de sagsøgere, der ikke var selv var ombord, ikke havde en sådan relation til de omkomne, at der er grundlag for at anse dem som indirekte ofre i EMRK’s forstand.
198
3.8.1 Størrelsen af et eventuelt godtgørelseskrav bestrides
Et krav om godtgørelse på 450.000 kr. pr. sagsøger ligger klart over, hvad der kan udledes af EMD’s almindelige praksis, og fremstår navn-lig under hensyn til karakteren af de påståede krænkelser åbenbart for-kert.
…”
Søfartsstyrelsen har den 18. februar 2026 afgivet følgende proceserklæring:
”… Anbringenderne i påstandsdokumentet fastholdes fuldt ud med de spe-cifikke modifikationer, som følger af nedenstående: For så vidt angår de af sagsøgerne, som ikke selv var ombord på S-STAR på ulykkesnatten, bestrider Søfartsstyrelsen ikke under denne retssag, at der bestod en reel nærtstående relation, såfremt der for den enkelte sagsøger er tale om, at de pårørende, som de har mistet, var for-ældre, børn eller ægtefæller. I relation til ægtefæller bestrider Søfarts-styrelsen ikke under sagen, at der bestod et samliv på ulykkesnatten.
Søfartsstyrelsen fastholder i det hele anbringenderne i øvrigt, f.eks. an-bringendet om, at de af sagsøgerne, som ikke var ombord, ikke er om-fattet af kredsen af personer, som kan forlange godtgørelse efter EMRK i forhold til de krænkelser, som sagsøgerne i sagen påberåber sig at have været udsat for.
Nærværende erklæring omfatter desuden ikke andre oplysninger om sagsøgerne end de specifikt anførte forhold om relationer til nærtstå-ende. …”
Parterne har under hovedforhandlingen nærmere redegjort for deres opfattelse af sagerne.
Retsgrundlaget
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 2, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og art. 13 har følgende ordlyd:
Artikel 2
Stk. 1. Ethvert menneskes ret til livet skal beskyttes ved lov. Ingen må forsætligt berøves livet undtagen ved fuldbyrdelse af en dødsdom,
199
afsagt af en domstol i tilfælde, hvor der ved lov er fastsat dødsstraf for den pågældende forbrydelse.
…
Artikel 6
Stk. 1. Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en ri-melig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der er oprettet ved lov, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse.
Dommen skal afsiges i et offentligt møde, men pres-sen og offentligheden kan udelukkes helt eller delvis fra retsforhandlin-gerne af hensyn til sædeligheden, den offentlige orden eller den natio-nale sikkerhed i et demokratisk samfund, når det kræves af hensynet til mindreårige eller til beskyttelse af parternes privatliv, eller under sær-lige omstændigheder i det efter rettens mening strengt nødvendige om-fang, når offentlighed ville skade retfærdighedens interesser.
…
Artikel 13
Enhver, hvis rettigheder og friheder efter denne konvention er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler herimod for en natio-nal myndighed, uanset om krænkelsen er begået af personer, der hand-ler i embeds medfør.
Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at art. 2 også finder anvendelse, når myndighederne var eller burde være opmærk-somme på en aktuel og nærliggende risiko for liv som følge af farlige aktivite-ter. Bestemmelsen medfører en pligt for staten til en tilstrækkelig effektiv og uafhængig undersøgelse af dødsfald som følge af uheld og ulykker og en pligt til at indføre og håndhæve en retlig regulering, der beskytter mod risici som følge af farlige aktiviteter. Domstolen indrømmer staterne en skønsmargin ved vurderingen af, om staternes foranstaltninger er tilstrækkelige i forhold til arti-kel 2.
Ved dom af 18. juni 2013 i sag 14326/11 (Banel mod Litauen) fandt Menneske-rettighedsdomstolen, at artikel 2 var krænket i forbindelse med en 5-årig drengs død, da drengen blev ramt af en nedstyrtende altan. Domstolen anførte blandt andet følgende:
200
” …
(a) General principles
62. The Court recalls that Article 2 of the Convention, which safeguards the right to life, ranks as one of the most fundamental provisions in the Convention. Together with Article 3, it enshrines one of the basic values of the democratic societies making up the Council of Europe.
The object and purpose of the Convention as an instrument for the protection of individual human beings also requires that Article 2 be interpreted and applied so as to make its safeguards practical and effective .. 63.
The Court reiterates that the first sentence of Article 2 § 1 enjoins the State not only to refrain from the intentional and unlawful taking of life, but also to take appropriate steps to safeguard the lives of those within its jurisdiction … 64. Such a positive obligation has been found to arise in a range of dif-ferent contexts examined so far by the Court.
Thus, for example, the State’s positive obligation under Article 2 has also been found to be en-gaged in the health care sector, be it public or private, as regards acts or omissions on the part of health professionals …, as well as in respect of the management of dangerous activities .. and ensuring safety on board a ship …. … 65.
The above list of sectors is not exhaustive. … the Grand Chamber observed that the Article 2 positive obligation must be construed as ap-plying in the context of any activity, whether public or not, in which the right to life may be at stake.
That being so, the Court has also held that the positive obligation is to be interpreted in such a way as not to im-pose an excessive burden on the authorities, bearing in mind, in partic-ular, the unpredictability of human conduct and the operational choices which must be made in terms of priorities and resources … Accord-ingly, not every risk to life can entail for the authorities a Convention requirement to take operational measures to prevent that risk from ma-terialising.
For a positive obligation to arise, it must be established that the authorities knew or ought to have known at the time of the exist-ence of a real and immediate risk to the life of an identified individual and that, if so, they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk . ... 66.
For the Court, the State’s duty to safeguard the right to life must also be considered to involve the taking of reasonable measures to ensure the safety of individuals in public places and, in the event of serious in-jury or death, must also be considered to require an effective independ-ent judicial system to be set up so as to secure legal means capable of establishing the facts, holding accountable those at fault and providing
201
appropriate redress to the victim…. The Court reiterates that this proce-dural obligation is not an obligation of result but of means only. ... However, Article 2 of the Convention will not be satisfied if the protec-tion afforded by domestic law exists only in theory: above all, it must also operate effectively in practice…. … 67.
In the light of the importance of the protection afforded by Article 2, the Court must subject complaints of loss of life to the most careful scrutiny, taking into consideration all relevant circumstances. … 68.
Having regard to the approach adopted in previous cases involving non-intentional infringements of the right to life, the Court reiterates that the aforementioned positive obligations require States to adopt in this context regulations for the protecti on of people’s safety in public spaces, and to ensure the effective functioning of that regulatory frame-work ….
…”
Ved dom af 18. af 8. marts 2018 i sag 44154/14 (R.^S. mod Letland) fandt Dom-stolen, at der ikke forelå en krænkelse af art. 2 i forbindelse med en flyulykke, der skyldtes pilotens fejl og manglende kvalifikationer. Domstolen anførte blandt andet følgende i dommen:
“…
(a) General principles
78. Article 2 does not only concern deaths resulting from the use of force by agents of the State.
In the first sentence of its first paragraph it places a positive obligation on the Contracting States to take appropri-ate steps to safeguard the lives of th ose within their jurisdiction … In certain circumstances, a State may have positive obligations to protect individuals from a risk to their lives resulting from their own actions or behaviour …. … 80.
The obligation on the part of a State to safeguard the lives of those within its jurisdiction has been interpreted so as to include a positive obligation to take regulatory measures as appropriate, measures which must be geared to the special features of the activity in question, with particular regard to the level of the potential risk to human lives in-volved.
The regulatory measures in question must govern the licensing, setting up, operation, security and supervision of the activity, and must make it compulsory for all those concerned to take practical measures
202
to ensure the effective protection of citizens whose lives might be en-dangered by the inherent risks. Taking into account the technical as-pects of the activity in question, the relevant regulations must also pro-vide for appropriate procedures for identifying shortcomings in the processes concerned and any errors committed by those responsible at different levels …. 81.
That said, the Court has also held in many cases that the positive ob-ligation under Article 2 is to be interpreted in such a way as to not im-pose an excessive burden on the authorities, particularly bearing in mind the unpredictability of human conduct and the operational choices which must be made in te rms of priorities and resources … this results from the wide margin of appreciation States enjoy, as the Court has previously held, in difficult social and technical spheres such as the one in issue in the instant case … 82.
The choice of means for ensuring the positive obligations under Ar-ticle 2 is in principle a matter that falls within the Contracting State’s margin of appreciation. There are a number of avenues for ensuring Convention rights, and even if the State has failed to apply one particu-lar measure provided for by domestic law, it may still fulfil its positive duty by other means … 83.
The Court further notes that the State’s duty to safeguard the right to life not only involves the taking of reasonable measures to ensure the safety of individuals as necessary; in the event of serious injury or death, this duty must also be considered to require the setting up of an effective independent judicial system so as to secure legal means capa-ble of establishing the facts, holding those at fault accountable, and providing the victim with appropriate redress … If the infringement of the right to life or to physical integrity is not caused intentionally, the positive obligation to set up an “effective judicial system” does not nec-essarily require criminal proceedings to be brought in every case, and may be satisfied if civil, administrative or even disciplinary remedies were available to the victims... … 84.
In the present case, the t hreat to the applicant’s life in the form of life-threatening injuries arose as a result of an aircraft accident when an insufficiently qualified pilot operated a private aircraft. The applicant’s complaint pertains to the possibility of obtaining compensation from a third party against the background of the allegedly insufficient legal regulation of the safety of private flights.
Therefore, the Court will start its assessment with a focus on the legal regulation. …
85. …The Court will, accordingly, examine international, European and domestic legal regulation in that regard.
203
..Therefore, the legal regulation … in the respondent State did not fall short of the international or European standards in this regard at the material time.
In view of the wide margin of appreciation afforded to the contracting States in such a difficult technical sphere … (see para-graph 81 above), the Court considers that the Convention does not go as far as to require that the States introduce higher standards than those recognised under international or European law.
That being said, mem-ber States may choose to provide a higher standard of protection than that provided for in international or European law. … … 90.
In view of the wide margin of appreciation afforded to the contract-ing States in such a difficult technical sphere aviation safety, the con-tracting States are not required under the Convention to regulate the safety levels of different types of flights in an identical manner (see par-agraphs 81-82 above).
The Court notes that the domestic regulation at the material time did not fall below the requirements of international and European law as it prescribed in clear and detailed terms a pilot’s responsibility for flight safety in the circumstances at issue.
The Court concludes that the respondent State did not overstep its margin of ap-preciation by not providing a more stringent legislative framework than that incorporated in international or European standards at the relevant time. Accordingly, the State has complied with its positive obligations in this regard. The Court finds that there has been no violation of the substan-tive aspect of Article 2 of the Convention.
…”
Rettens begrundelse og resultat
Den 5. februar 1990 blev Scandinavian Star godkendt til sejlads som passager-skib i overensstemmelse med reglerne i SOLAS-konventionerne (SOLAS) og med gyldighed til den 18. februar 1991. Der var samme år i marts udstedt di-verse certifikater om kontrol og godkendelse af skibets brandsluknings- og sik-kerhedsudstyr.
Scandinavian Star ankom første gang til Frederikshavn den 30. marts 1990, hvor det lå, indtil skibet den 1. april 1990 sejlede den første tur til Oslo. Scandinavian Star sejlede otte ture på ruten Frederikshavn-Oslo.
Scandinavian Star blev ikke kontrolleret af Søfartsstyrelsen, før det den 1. april 1990 blev indsat på ruten mellem Frederikshavn og Oslo eller nogen af de tre øvrige dage, hvor det lå til kaj i Frederikshavn.
204
Den 6. april 1990 sejlede Scandinavian Star fra Oslo med kurs mod Frederiks-havn. Om natten til den 7. april udbrød der brand ombord. Branden kostede 159 personer livet.
Danmark, Norge og Sverige nedsatte umiddelbart efter katastrofen den 7. april 1990 Granskningsudvalget. Udvalget var uafhængigt og sammensat af en norsk højesteretsdommer, to norske professorer og tre embedsmænd/sagkyndige fra de svenske og danske søfartsmyndigheder.
Granskningsudvalget understre-gede i indledningen til Granskningsrapporten afgivet i januar 1991, at det havde været opgaven at klarlægge og vurdere hændelsesforløbet, herunder klargøringen af Scandinavian Star og besætningens adfærd under katastrofen, men at udvalgets vurdering ikke var udtryk for, om der var grundlag for straf-feretlige, disciplinære eller civilretlige sanktioner i forhold til enkeltpersoner el-ler myndigheder.
Retten finder, at Granskningsudvalgets udredning af hændelsesforløbet og vur-deringer i den forbindelse, der ikke er anfægtet af nogen af parterne under denne sag, må udgøre det væsentlige grundlag for rettens afgørelse af, om sag-søgernes menneskerettigheder blev krænket, fordi Søfartsstyrelsen ikke foretog havnestatskontrol på Scandinavian Star, før skibet begyndte at sejle på ruten mellem Frederikshavn og Oslo.
Retten lægger herefter til grund, at Scandinavian Star ikke var klar til at sejle med passagerer, da skibet begyndte at sejle på ruten mellem Frederikshavn og Oslo den 1. april 1990, og at det fortsat var uforsvarligt, da skibet sejlede med passagerer fra Oslo den 6. april 1990. Det var navnlig et klart brud på reglerne i SOLAS, at der ikke var holdt brand- og redningsøvelser inden 24 timer efter den første sejlads.
Årsagen må antages at have været pres fra rederiet, der til-sidesatte hensynet til sikker drift af et skib med så mange passagerer og en utrænet besætning. Det anførte er i overensstemmelse med Højesterets begrun-delse for at idømme kaptajnen, rederiets direktør og en reder den strengeste straf i lov om skibes sikkerhed.
Der blev sideløbende med Granskningsudvalgets arbejde foretaget en politi-mæssig efterforskning af katastrofen, og ved Højesterets dom af 22. november 1993 blev skibets kaptajn og reder samt direktøren for rederiet som ovenfor nævnt idømt frihedsstraf blandt andet for ikke at have sikret en tilstrækkelig nødplan i tilfælde af brand.
Brandårsagen er aldrig blevet opklaret. Det er lagt til grund for myndigheder-nes henlæggelse af efterforskningen, at brandårsagen ikke var udløst af forhold, der var relateret til skibet og besætningen, men at den formentlig var påsat af en eller flere udefrakommende personer. Der er ikke for retten fremkommet
205
oplysninger, der giver grundlag for at foretage en anden vurdering af brandår-sagen.
Efterfølgende undersøgelser af branden på Scandinavian Star vurderes ikke at have bidraget med nye væsentlige oplysninger til belysning af et muligt ansvar for brandens opståen, udvikling og omfang. Det bemærkes, at 2022-rapporten og Taskforce-redegørelsen fra 2024 begge konkluderer i lighed med Gransk-ningsudvalget, at en havnestatskontrol af skibet ikke ville have forhindret dets sejlads og branden.
Retten har ikke grundlag for, således som sagen er forelagt, at udtale sig om, hvorvidt en havnestatskontrol ville have haft betydning for antallet af om-komne og karakteren og omfanget af de skader, som de af sagsøgerne, der var om bord på skibet, måtte have pådraget sig som følge af branden. Der må dog alt andet lige antages at være en formodning herfor, og Søfartsstyrelsen havde som kontrolmyndighed et potentielt ansvar for tabet af liv og risikoen herfor.
Spørgsmålet er herefter, om sagsøgernes rettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 2 om retten til livet er krænket som følge af den manglende havnestatskontrol og/eller en manglende effektiv offentlig undersøgelse af årsagen til branden, og tilsvarende, uskrevne forvalt-ningsretlige principper om forsvarlig forvaltning.
Efter det internationale havretlige system havde Bahamas som flagstat hoved-ansvaret for, at Scandinavian Star overholdt sikkerhedsreglerne.
SOLAS gav de kontraherende stater, herunder Danmark og en lang række an-dre søfartsnationer hjemmel til havnestatskontroller og forudsatte, at sådanne kontroller blev gennemført uden at forpligte staterne til det. SOLAS satte samti-dig af hensyn til den internationale skibsfart rammer for, hvilken kontrol det enkelte lands myndigheder kunne udøve over for skibe fra andre konventions-stater. Der var således tale om et komplekst regelsæt, der skulle tjene såvel sik-kerhedsmæssige som erhvervspolitiske hensyn.
For at etablere et effektivt system for havnestatskontrol havde 14 europæiske søfartsnationer, herunder Danmark, i 1982 vedtaget Paris-memorandummet med nærmere angivne retningslinjer og målsætninger for havnestatskontrol-lerne. Retningslinjerne og målsætningerne medførte ikke nogen pligt til havne-statskontrol, før et passagerskib blev sat i drift på en rute, men der er oplysnin-ger om, at Søfartsstyrelsen i 1990 havde en målsætning om kontrol en gang om året af alle udenlandske passagerskibe i rutedrift i Danmark.
Søfartsstyrelsens administration af de internationale og danske regler om hav-nestatskontrol var indrettet på en sådan måde, at den var i overensstemmelse
206
med SOLAS, og således som havnestatskontrollen blev håndhævet af de fleste af aftalelandene, herunder Norge og andre tilsvarende lande, som Danmark normalt sammenlignede sig med.
Granskningsudvalget anførte i Granskningsrapporten, at der var klare svaghe-der ved den havnestatskontrol, der havde været praktiseret i Danmark, at kon-trollen burde omlægges – hvilket allerede i hvert fald til dels var sket i maj 1990 – og at de forhold, som tilsagde omlægningen i hvert fald burde have været kendt før katastrofen den 7. april 1990.
Udvalget anførte også, at det talte mod kritik af de danske myndigheder, at den daværende havnestatskontrolordning var i overensstemmelse med den havnestatskontrol, som SOLAS og Paris-me-morandummet lagde op til, og på linje med den havnestatskontrol, der blev gennemført i de fleste andre lande i henhold til Paris-memorandummet.
Retten finder efter en samlet vurdering af Søfartsstyrelsens administration af havnestatskontrollen og de deri indbyggede modsatrettede hensyn, at denne praksis levede op principperne om forsvarlig forvaltning og kravene i EMRK artikel 2 og den deri indeholdte skønsmargin.
Der er ingen sikre oplysninger, om Søfartsstyrelsen havde noget konkret kend-skab til Scandinavian Star og dets besætning, eller at det anløb dansk havn i den relevante periode, herunder at der skulle være forhold af mere alvorlig karakter ombord, som udgjorde en umiddelbar og konkret risiko for sagsøgerne eller de-res nærmeste pårørendes liv. Det forhold, at Scandinavian Star sejlede under fremmed flag udgør ikke sådan særlig viden eller burde viden, at Søfartsstyrel-sen havde en pligt til at indhente oplysninger om skibet og dets besætning til nærmere undersøgelse heraf.
Det er således ikke godtgjort eller på anden måde sandsynliggjort, at Søfartssty-relsen vidste eller burde vide, at der var forhold om bord på Scandinavian Star, som udgjorde en umiddelbar og konkret risiko for sagsøgerne eller deres nær-meste pårørendes liv.
Der var med henvisning til ovennævnte dermed ikke en selvstændig pligt for Søfartsstyrelsen til at syne eller foretage en havnestatskontrol af Scandinavian Star forud for, at den blev sat i rutefart.
Søfartsstyrelsens manglende havnestatskontrol udgør med henvisning hertil så-ledes ikke i sig selv en krænkelse af EMRK artikel 2.
De danske myndigheder nedsatte sammen med Norge og Sverige i umiddelbar forbindelse med branden Granskningsudvalget for at klarlægge omstændighe-derne omkring branden. Udvalget afgav en rapport, hvis analyser og konklusi-oner er nuancerede og baseret på et grundigt forarbejde. Der pågik sideløbende
207
hermed en strafferetlig efterforskning med henblik på at udfinde mulige ger-ningsmænd til selve branden, og rederen, rederiets direktør og kaptajnen blev retsforfulgt og blev som direkte ansvarlige for sikkerheden ombord idømt den strengeste straf i lov om skibes sikkerhed.
Procedurerne for kontrol af passager-skibe under fremmed flag blev skærpet, og samtlige af sagsøgerne, som var om-bord på skibet, fik udbetalt erstatning for svie og smerte, tab af pårørende og varige mén.
De udbetalte erstatninger var ifølge oplysningerne i Gransknings-udvalgets rapport højere end de beløb, der normalt udbetales i sammenligne-lige sager, ligesom der blev givet erstatning også i tilfælde, hvor der ikke var konstateret noget økonomisk tab.
Efterfølgende undersøgelser i 2022 og 2024 har ifølge det oplyste fået adgang til alt det materiale, som myndighederne lå inde med, og konklusionerne fra disse undersøgelser har ikke afveget fra de konklusioner, der blev draget i Gransk-ningsrapporten.
De danske myndigheder, herunder Søfartsstyrelsen, findes på baggrund heraf at have iværksat de nødvendige, officielle og effektive undersøgelser af de bag-vedliggende årsager til branden til brug for håndhævelse af eksisterende ret, retsforfølgning af de mulige ansvarlige for branden og regulering af eksiste-rende lovgivning til fremtidig sikring af liv.
Retten finder med henvisning til det ovenfor anførte, at sagsøgernes rettigheder efter EMRK artikel 2 ikke er blevet krænket i forbindelse med branden på Scan-dinavian Star og det efterfølgende forløb.
Herefter er sagsøgernes rettigheder efter EMRK artikel 13 og 6 ikke krænket.
Der er som følge heraf ikke anledning til at tage stilling til, hvorvidt et muligt erstatningskrav ville have været forældet.
Søfartsstyrelsens påstand om frifindelse for betalingspåstanden tages herefter til følge.
Sagsøgernes subsidiære anerkendelsespåstand er et anbringende i forhold til deres principale betalingspåstand og er blevet prøvet i forbindelse med rettens afgørelse af betalingspåstanden ovenfor. Retten afviser derfor den subsidiære påstand.
Sagsomkostninger Efter sagernes udfald skal sagsøgerne betale sagens omkostninger, jf. retspleje-lovens § 312, stk. 1.
208
Samtlige sagsøgere bortset fra Sagsøger 46 og Sagsøger 47 har fri proces. Efter sagens karakter og da det må anses for uden betydning for Søfarts-styrelsen udgift til advokat mv., at sagen også har omfattet disse to sagsøgere, ophæver retten sagens omkostninger i forholdet mellem Sagsøger 46 og Sagsøger 47 og Søfartsstyrelsen, jf. retsplejelovens § 312, stk. 3.
Omkostningerne er efter sagens karakter, værdi, forløb og arbejdet forbundet med sagen fastsat til 1.000.000 kr., der skal dække udgiften inkl. moms til advo-kat. Det indgår i vurderingen af fastsættelse af sagsomkostningerne, at sagsø-gerne har nedlagt enslydende påstande og anbringender. For så vidt angår ar-bejdets omfang henviser retten til, at sagen er hovedforhandlet over syv dage, og at den for sagsøgerne beskikkede advokat har oplyst, at han har brugt mindst 400 timer på sagen.
Søfartsstyrelsen er ikke momsregistreret.
THI KENDES FOR RET:
De subsidiære anerkendelsespåstande afvises.
Søfartsstyrelsen frifindes i sag BS-45904/2023-NAE.
Statskassen skal i sag BS-45904/2023-NAEtil Søfartsstyrelsen betale sagsomkost-ninger med 1.000.000,00 kr.
Beløbet skal betales inden 14 dage.
Sagsomkostningerne bliver forrentet med procesrente efter rentelovens § 8 a.
Søfartsstyrelsen frifindes i sag BS-43176/2024-NAE.
I sag BS-43176/2024-NAE betaler ingen af parterne omkostninger til den anden part.
2
Publiceret til portalen d. 21-05-2026 kl. 07:51 Modtagere: Sagsøger 1, Sagsøger 16, Sagsøger 34, Sagsøger 30, Sagsøger 8, Sagsøger 3, Sagsøger 27, Sagsøger 2, Sagsøger 35, Sagsøger 26, Sagsøger 32, Sagsøger 7, Advokat (L) Jakob Kamby, Sagsøger 14, Sagsøger 10, Sagsøgte Søfartsstyrelsen, Sagsøger 18, Sagsøger 15, Sagsøger 29, Sagsøger 5, Sagsøger 28, Sagsøger 31, Sagsøger 4, Sagsøger 9, Sagsøger 11, Sagsøger 33, Sagsøger 21, Sagsøger 13, Sagsøger 17, Advokat (H) Mads Krøger Pramming, Sagsøger 12